Oleh Supriadi Buraerah
DALAM arsitektur [sistem] utuh, ketatanegaraan Indonesia, Presiden memegang kekuasaan pemerintahan dan memimpin penyelenggaraan kekuasaan eksekutif. Salah satu institusi yang berada langsung di bawah Presiden ialah Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri), sebagaimana diatur dalam Pasal 8 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia.
Posisi tersebut kerap menjadi bahan perdebatan ketika publik membicarakan reformasi kepolisian. Mengapa Polri tidak berada di bawah kementerian seperti sebagian perangkat pemerintahan lainnya? Apa konsekuensi hubungan langsung dengan Presiden terhadap independensi penegakan hukum? Apakah menempatkan Polri di bawah Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) dapat memperbaiki pengawasan dan pelayanan kepolisian?
Idealnya pertanyaan itu perlu dijawab dengan memahami susunan kekuasaan negara terlebih dahulu. Tanpa memahami kedudukan Presiden, kementerian, Polri, TNI, DPR, dan lembaga peradilan, perdebatan mudah bergeser menjadi persoalan siapa berada di atas siapa. Padahal, sistem ketatanegaraan Indonesia tidak dibangun sebagai satu rantai komando tunggal.
UUD 1945 menempatkan Presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan. Pasal 4 ayat (1) menyatakan bahwa Presiden memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar. Dalam menjalankan pemerintahan, Presiden dibantu oleh para menteri negara sebagaimana diatur dalam Pasal 17.
Di dalam lingkungan pemerintahan tersebut, kementerian menjalankan urusan tertentu sesuai bidang tugasnya. Kemendagri, misalnya, mengelola urusan pemerintahan dalam negeri, termasuk pembinaan pemerintahan daerah. Sementara itu, Polri memiliki kedudukan tersendiri berdasarkan undang-undang dan menjalankan fungsi kepolisian secara nasional.
Secara kelembagaan, Presiden memimpin penyelenggaraan kekuasaan eksekutif. Dalam lingkup pemerintahan, terdapat kementerian yang dipimpin para menteri, termasuk Kemendagri. Pada jalur kelembagaan yang berbeda, Polri berada langsung di bawah Presiden berdasarkan UU Nomor 2 Tahun 2002. Kapolri memimpin institusi tersebut dan bertanggung jawab kepada Presiden sesuai ketentuan perundang-undangan.
Sementara itu, DPR, DPD, MPR, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, BPK, dan lembaga negara lainnya menjalankan fungsi serta kewenangan konstitusional masing-masing. Susunan ini merupakan gambaran hubungan kelembagaan, bukan bagan hierarki yang menempatkan seluruh lembaga negara di bawah Presiden.
Gambaran tersebut memperlihatkan satu hal [penting], ialah Polri bukan kementerian dan Kapolri bukan menteri. Polri berada langsung di bawah Presiden, sedangkan menteri memimpin kementerian sesuai urusan pemerintahan yang menjadi tanggung jawabnya. Ketentuan tersebut tercantum dalam Pasal 8 UU Nomor 2 Tahun 2002.
Hubungan langsung itu juga tidak berarti Presiden mengambil alih seluruh pekerjaan operasional kepolisian. Pasal 9 UU Polri memberikan kewenangan kepada Kapolri untuk menetapkan, menyelenggarakan, dan mengendalikan kebijakan teknis kepolisian serta memimpin pelaksanaan tugas institusi.
Persisnya (dengan demikian), terdapat pembedaan antara pertanggungjawaban kelembagaan kepada Presiden dan kepemimpinan teknis-operasional oleh Kapolri. Pembedaan ini penting agar publik tidak menyamakan kedudukan dalam pemerintahan dengan pelaksanaan tugas profesional kepolisian.
Pemahaman mengenai posisi Polri juga membutuhkan penjelasan tentang sistem kekuasaan setelah perubahan UU. Indonesia tidak lagi menggunakan pola kelembagaan yang menempatkan seluruh institusi negara dalam satu susunan komando di bawah Presiden.
Presiden memimpin cabang kekuasaan eksekutif. DPR menjalankan fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan. DPD memiliki kewenangan konstitusional dalam bidang tertentu yang berkaitan dengan daerah. Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi menjalankan kekuasaan kehakiman sesuai lingkup kewenangannya. BPK menjalankan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.
Masing-masing lembaga memiliki dasar kewenangan sendiri. Hubungan di antara mereka dibangun melalui pembagian fungsi, mekanisme pengawasan, serta prinsip saling mengimbangi atau checks and balances.
Karena itu, fakta bahwa Polri berada di bawah Presiden tidak boleh diterjemahkan seolah-olah Presiden menjadi atasan administratif seluruh lembaga negara. Kedudukan tersebut berlaku dalam hubungan pemerintahan dan kelembagaan Polri sebagaimana diatur undang-undang.
Pembedaan ini menjadi dasar untuk membaca wacana pemindahan Polri ke bawah Kemendagri (bila ada) . Yang sedang dibicarakan bukan pemindahan Polri dari satu cabang kekuasaan ke cabang lain, melainkan perubahan hubungan kelembagaan di dalam lingkungan penyelenggaraan pemerintahan.
Pembahasan kedudukan Polri tidak dapat dilepaskan dari sejarah Reformasi 1998. Sebelum perubahan ketatanegaraan, Polri menjadi bagian dari Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ABRI) bersama angkatan bersenjata.
Reformasi mendorong pemisahan fungsi pertahanan dan keamanan. Ketetapan MPR Nomor VI/MPR/2000 menetapkan pemisahan organisasi TNI dan Polri. Ketetapan MPR Nomor VII/MPR/2000 kemudian mengatur peran masing-masing institusi.
Pemisahan tersebut berangkat dari kebutuhan menghindari tumpang tindih fungsi. TNI menjalankan peran pertahanan negara, sedangkan Polri bertugas memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat serta menegakkan hukum.
Kebijakan itu merupakan bagian dari penataan hubungan sipil dan militer dalam negara demokrasi. Kepolisian ditempatkan sebagai institusi sipil yang menjalankan fungsi penegakan hukum, sementara TNI menjalankan mandat pertahanan.
Namun, pemisahan organisasi tidak berarti kedua institusi kehilangan kewajiban untuk berkoordinasi. Dalam keadaan tertentu, keduanya dapat bekerja sama sesuai tugas, kewenangan, dan ketentuan hukum.
Sejarah tersebut memberi konteks bahwa perubahan kedudukan Polri harus mempertimbangkan alasan reformasi yang melahirkannya. Setiap desain baru perlu menjaga batas fungsi pertahanan dan keamanan, sekaligus memastikan kepolisian tetap berada dalam sistem pemerintahan sipil.
Gagasan menempatkan Polri di bawah Kemendagri berangkat dari perdebatan mengenai desain pengawasan kepolisian. Para pengusul perubahan mempertanyakan apakah hubungan langsung Polri dengan Presiden sudah menyediakan mekanisme pengendalian yang memadai, terutama dalam pelayanan publik dan pelaksanaan kewenangan operasional.
Pada 5 Mei 2026, Presiden Prabowo Subianto memutuskan Polri tetap berada langsung di bawah Presiden. Pemerintah juga tidak mengusulkan pembentukan kementerian keamanan maupun kementerian kepolisian. Keputusan itu disampaikan Ketua Komisi Percepatan Reformasi Polri, Jimly Asshiddiqie, setelah melaporkan hasil kerja komisi kepada Presiden.
Namun, perdebatan belum berhenti. Perkara Nomor 355/PUU-XXIV/2026 kemudian diajukan ke Mahkamah Konstitusi untuk menguji Pasal 8 ayat (1) dan ayat (2) UU Polri.
Tiga pemohon, yakni Daru Ramanda Arifanno, Muhamad Aang, dan Ilham Khatami, mengajukan permohonan tersebut. Dalam perbaikan permohonan pada 19 Oktober 2026, mereka meminta agar Polri ditempatkan di bawah kementerian yang membidangi urusan dalam negeri serta berada dalam pengawasan Komisi Kepolisian Nasional (Kompolnas).
Mereka juga mengusulkan agar Kapolri bertanggung jawab kepada Presiden melalui menteri terkait. Para pemohon menghubungkan usulan tersebut dengan persoalan pelayanan surat izin mengemudi (SIM) dan penanganan laporan pidana.
Seluruh argumentasi tersebut merupakan dalil pemohon, bukan keputusan hukum yang telah berlaku. Mahkamah Konstitusi memiliki kewenangan menilai kesesuaiannya dengan UUD 1945. Catatan resmi MK menunjukkan perkara tersebut telah menjalani pemeriksaan pendahuluan dan perbaikan permohonan pada Oktober 2026.
Perbedaan antara keputusan Presiden pada Mei dan permohonan pengujian di MK perlu dipahami. Keputusan Presiden menggambarkan kebijakan pemerintah, sedangkan permohonan di MK merupakan upaya hukum untuk menguji norma undang-undang. Keduanya berada dalam jalur ketatanegaraan yang berbeda.
Kemendagri menjalankan urusan pemerintahan dalam negeri. Ruang kerjanya mencakup pembinaan pemerintahan daerah, administrasi kependudukan, serta koordinasi penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Polri memiliki mandat yang berbeda. Pasal 13 UU Polri menetapkan tiga tugas pokok, yaitu memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat, menegakkan hukum, serta memberikan perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat.
Keduanya memang bersinggungan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pemerintah daerah membutuhkan koordinasi dengan kepolisian untuk menjaga ketertiban, sementara Polri membutuhkan kerja sama lintas instansi dalam menangani berbagai persoalan masyarakat.
Akan tetapi, koordinasi tidak sama dengan subordinasi. Koordinasi menghubungkan lembaga yang memiliki kewenangan berbeda. Subordinasi menempatkan suatu institusi dalam hubungan pertanggungjawaban kepada institusi lain.
Jika Polri ditempatkan di bawah Kemendagri, perubahan itu harus menjawab sejumlah persoalan mendasar. Apakah menteri akan mengawasi kebijakan administratif saja atau juga memiliki kewenangan operasional? Bagaimana pembagian tanggung jawab antara menteri dan Kapolri? Bagaimana penyidikan tetap berjalan tanpa intervensi kepentingan politik?
Pertanyaan tersebut tidak dapat diselesaikan hanya dengan mengubah bagan organisasi. Negara harus menyusun batas kewenangan secara terukur agar perubahan tidak menimbulkan tumpang tindih tanggung jawab.
Dalam kajian tata kelola kepolisian, pertanggungjawaban tidak hanya berkaitan dengan posisi institusi dalam pemerintahan. Ada aspek pengawasan internal, pengawasan eksternal, pemeriksaan independen, dan keterlibatan masyarakat.
United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) melalui Handbook on Police Accountability, Oversight and Integrity menguraikan bahwa akuntabilitas kepolisian membutuhkan pengawasan internal, pengawasan lembaga negara, kontrol publik dan masyarakat sipil, serta lembaga pengawas independen.
Kerangka tersebut menunjukkan bahwa akuntabilitas membutuhkan sistem yang saling melengkapi. Hubungan langsung dengan Presiden tidak menghapus kebutuhan pengawasan eksternal. Sebaliknya, penempatan di bawah kementerian juga tidak otomatis menghasilkan pengawasan yang efektif.
Kompolnas memiliki peran dalam memberikan pertimbangan kepada Presiden terkait kebijakan kepolisian serta menerima saran dan keluhan masyarakat mengenai kinerja Polri. Efektivitas peran tersebut perlu dinilai dari kemampuan lembaga menindaklanjuti pengaduan dan memastikan rekomendasi memperoleh respons yang dapat diperiksa.
Pengawasan DPR, proses peradilan, lembaga HAM, serta kontrol masyarakat dan pers juga memiliki ruang masing-masing. Pembagian kewenangan harus tetap dihormati agar pengawasan tidak berubah menjadi campur tangan terhadap proses penegakan hukum.
Perdebatan tentang struktur Polri sering menggunakan istilah seperti restrukturisasi, reformasi birokrasi, independensi, dan akuntabilitas. Istilah tersebut memiliki dasar akademis dan administratif, tetapi perlu diterjemahkan ke dalam ukuran pelayanan yang dapat dirasakan masyarakat.
Warga membutuhkan kepastian ketika membuat laporan pidana. Korban tindak kekerasan membutuhkan perlindungan. Pengendara membutuhkan pelayanan lalu lintas yang transparan. Masyarakat juga berhak memperoleh penjelasan ketika aparat menggunakan kewenangan yang berdampak pada kebebasan seseorang.
Karena itu, evaluasi Polri perlu melihat kualitas penyidikan, kepastian prosedur, integritas personel, keterbukaan informasi, perlindungan saksi dan korban, serta penyelesaian pengaduan masyarakat.
Perubahan struktur dapat menjadi salah satu instrumen pembenahan. Namun, pemerintah harus menunjukkan hubungan yang jelas antara perubahan tersebut dan perbaikan hasil pelayanan.
Jika penempatan di bawah kementerian dianggap dapat memperkuat pengawasan, rancangan kewenangannya perlu dibuka kepada publik. Jika kedudukan langsung di bawah Presiden dipertahankan, mekanisme kontrol terhadap institusi juga harus diperkuat.
Kedua pilihan itu membutuhkan ukuran yang sama: kesesuaian konstitusi, kejelasan tanggung jawab, efektivitas pengawasan, perlindungan hak warga, dan kepastian bahwa aparat bekerja berdasarkan hukum.
Pembahasan mengenai kedudukan Polri memperlihatkan bahwa desain kelembagaan negara selalu berkaitan dengan distribusi kekuasaan. Setiap institusi memperoleh kewenangan melalui konstitusi dan undang-undang, sehingga pelaksanaannya harus berada dalam batas yang telah ditentukan.
Dalam perspektif constitutionalism, kekuasaan negara tidak cukup memiliki legitimasi formal. Penggunaannya juga harus dapat diuji, diawasi, dan dipertanggungjawabkan. Prinsip tersebut menjadi dasar pembatasan kekuasaan dalam negara hukum.
Polri membutuhkan ruang profesional untuk menjalankan fungsi kepolisian. Namun, profesionalitas tidak berarti bebas dari pemeriksaan. Sebaliknya, pengawasan tidak boleh menjadi sarana bagi pejabat politik untuk mengarahkan penyidikan demi kepentingan tertentu.
Hubungan antara independensi dan akuntabilitas perlu dijaga secara bersamaan. Independensi melindungi proses penegakan hukum dari intervensi yang tidak sah, sedangkan akuntabilitas memastikan aparat tidak menggunakan kewenangan secara sewenang-wenang.
Dengan kerangka tersebut, pertanyaan mengenai posisi Polri tidak perlu dijawab melalui dukungan atau penolakan yang tergesa-gesa. Negara harus menguji setiap pilihan berdasarkan akibat hukumnya, efektivitas kelembagaan, dan manfaatnya bagi masyarakat.
Saat ini, Polri berada langsung di bawah Presiden berdasarkan Pasal 8 UU Nomor 2 Tahun 2002. Kapolri memimpin institusi tersebut dan bertanggung jawab kepada Presiden. Kemendagri menjalankan urusan pemerintahan dalam negeri, tetapi tidak menjadi atasan struktural Polri.
Kedudukan itu merupakan bagian dari desain pemerintahan yang berlaku. Perubahan hanya dapat dilakukan melalui mekanisme hukum yang sesuai, dengan tetap memperhatikan konstitusi dan prinsip pemisahan fungsi yang lahir dari Reformasi 1998.
Namun, pembahasan tidak semestinya berhenti pada pilihan antara Presiden dan Kemendagri. Ada persoalan yang lebih substantif: bagaimana negara membangun pengawasan yang efektif, melindungi independensi penyidikan, dan memastikan setiap tindakan kepolisian dapat dipertanggungjawabkan.
Struktur organisasi menjelaskan hubungan kelembagaan. Undang-undang menetapkan batas kewenangan. Pengawasan menguji pelaksanaannya. Sementara itu, pengalaman masyarakat menjadi salah satu ukuran untuk menilai kualitas pelayanan.
Maka, reformasi Polri perlu ditempatkan dalam kerangka yang lebih luas daripada perubahan atasan administratif. Negara harus memastikan kepolisian profesional dalam bekerja, terbuka terhadap pengawasan, dan tunduk pada supremasi hukum.
Sebab, kualitas institusi negara tidak hanya ditentukan oleh posisi dalam bagan pemerintahan, tetapi juga oleh batas kewenangan, mekanisme pertanggungjawaban, dan perlakuannya terhadap hak masyarakat.
Penulis: Supriadi Buraerah
Editor: Muhammad Subhan
