Tebus Ijazah dengan Dana BAZNAS, Antara Zakat dan Kewenangan

Oleh: Adv. Mujiono, S.H., M.H.

BILAHKAH ijazah menjadi persoalan hukum, ketika penahanan ijazah siswa oleh sekolah karena orang tua atau siswa belum mampu melunasi kewajiban biaya pendidikan kembali menjadi perhatian publik di Kabupaten Mojokerto.

Pada 2026 terdapat 98 sekolah, mayoritas sekolah swasta, yang melakukan penahanan ijazah terhadap sekitar 247 siswa karena persoalan pelunasan biaya sekolah.

Kemudian muncul program bantuan dari BAZNAS Kabupaten Mojokerto dengan nilai sekitar Rp585 juta untuk menyelesaikan persoalan tersebut.

Program tersebut dikaitkan dengan upaya “tebus ijazah” bagi siswa yang tidak mampu melunasi biaya sekolah. Secara sosial, tujuan program ini tentu baik. Anak tidak semestinya kehilangan akses terhadap dokumen pendidikannya hanya karena keluarganya mengalami kesulitan ekonomi.

Tetapi dalam negara hukum, tujuan yang baik tetap harus dilaksanakan melalui kewenangan dan mekanisme yang benar.

Pertanyaan hukumnya kemudian menjadi: apakah dana zakat BAZNAS boleh digunakan untuk membayar tunggakan biaya sekolah siswa kepada sekolah?

Jawabannya, pada prinsipnya dapat dimungkinkan, tetapi tidak boleh dilakukan secara serampangan.

Dasar utama pengelolaan zakat adalah Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat.

UU tersebut menegaskan bahwa zakat merupakan pranata keagamaan yang bertujuan meningkatkan keadilan dan kesejahteraan masyarakat serta penanggulangan kemiskinan.

Namun zakat bukan dana sosial yang dapat diberikan kepada siapa saja tanpa batas. Pasal 25 UU Nomor 23 Tahun 2011 pada pokoknya menentukan bahwa zakat wajib didistribusikan kepada mustahik sesuai dengan syariat Islam.

Pasal 26 juga menegaskan bahwa pendistribusian zakat dilakukan berdasarkan skala prioritas dengan memperhatikan prinsip pemerataan, keadilan, dan kewilayahan.

Artinya, terdapat dua pagar hukum. Penerima harus masuk kategori mustahik dan pendistribusiannya harus mengikuti prinsip serta mekanisme yang ditentukan peraturan.

Dengan demikian, kalimat “ini bantuan kemanusiaan” belum cukup untuk membuktikan bahwa penggunaan dana zakat tersebut sah.

Di sisi lain, terdapat dasar hukum yang membuka ruang untuk bantuan pendidikan.

Peraturan BAZNAS Nomor 3 Tahun 2018 tentang Pendistribusian dan Pendayagunaan Zakat secara eksplisit membuka ruang pendistribusian zakat dalam bidang pendidikan.

Pasal 4 ayat (1) menyebutkan bahwa pendistribusian zakat dilakukan dalam bidang pendidikan, kesehatan, kemanusiaan, serta dakwah dan advokasi.

Lebih spesifik, Pasal 4 ayat (2) menyatakan bahwa pendistribusian zakat dalam bidang pendidikan dapat diberikan dalam bentuk biaya pendidikan, baik langsung maupun tidak langsung.

Ini merupakan dasar hukum penting.

Dengan demikian, membayar biaya pendidikan siswa kurang mampu pada prinsipnya bukan sesuatu yang dilarang oleh regulasi BAZNAS. Bahkan, secara normatif terdapat ruang yang cukup jelas untuk bantuan biaya pendidikan.

Persoalannya adalah apakah 247 siswa tersebut benar-benar merupakan mustahik.

Peraturan BAZNAS Nomor 3 Tahun 2018 membagi penerima zakat ke dalam delapan asnaf, masing-masing fakir, miskin, amil, mualaf, riqab, gharimin, sabilillah, dan ibnu sabil.

Peraturan tersebut juga memberikan definisi mengenai fakir dan miskin. Miskin adalah orang yang mempunyai sumber mata pencaharian tetapi tidak mempunyai kemampuan memenuhi kebutuhan dasar yang layak bagi dirinya dan/atau keluarganya.

Kategori gharimin juga menarik untuk diperhatikan.

Peraturan BAZNAS mendefinisikan gharimin antara lain sebagai orang yang mempunyai utang untuk kemaslahatan dirinya atau kemaslahatan umum dan tidak sanggup membayar pada saat jatuh tempo.

Karena itu, secara konseptual terdapat kemungkinan seseorang yang mempunyai kewajiban pendidikan dan tidak mampu membayarnya masuk dalam konstruksi mustahik tertentu.

Namun, tidak berarti semua siswa yang mempunyai tunggakan sekolah otomatis menjadi gharimin.

Harus dilakukan verifikasi.

Justru Peraturan BAZNAS Nomor 3 Tahun 2018 mewajibkan verifikasi terhadap calon mustahik.

Pasal 8 menyatakan bahwa dalam melakukan pendistribusian zakat, pengelola zakat wajib melakukan verifikasi kepada calon mustahik.

Verifikasi sekurang-kurangnya dapat dilakukan melalui pemeriksaan berkas permohonan, wawancara calon mustahik, dan pemeriksaan lapangan apabila diperlukan.

Apabila hasil verifikasi menyatakan calon mustahik layak, barulah zakat dapat didistribusikan.

Sebaliknya, apabila tidak layak, pengelola zakat harus memberitahukan bahwa calon tersebut tidak layak menerima zakat.

Maka pertanyaan hukumnya menjadi sangat konkret: apakah 247 siswa tersebut telah diverifikasi sebagai mustahik satu per satu?

Bukan sekadar karena mereka mempunyai tunggakan sekolah, tetapi harus ada dasar untuk menyatakan bahwa mereka memenuhi kriteria mustahik.

Ada argumentasi bahwa zakat harus diberikan kepada orang miskin, bukan kepada sekolah.

Argumentasi tersebut belum tentu tepat.

Peraturan BAZNAS sendiri menyatakan bahwa biaya pendidikan dapat diberikan secara langsung maupun tidak langsung.

Artinya, secara konstruksi hukum, pembayaran biaya pendidikan dapat dilakukan melalui mekanisme yang menyebabkan kewajiban pendidikan mustahik menjadi tertutupi.

Misalnya, orang tua siswa adalah mustahik, anaknya mempunyai tunggakan biaya pendidikan, BAZNAS melakukan verifikasi, kemudian bantuan diberikan untuk membayar kewajiban pendidikan tersebut dan secara teknis dana dibayarkan kepada sekolah.

Model seperti itu dapat memiliki dasar hukum sepanjang dokumen program, status mustahik, tujuan bantuan, dan pertanggungjawabannya jelas.

Yang menjadi masalah apabila BAZNAS sekadar membayar utang sekolah kepada 98 sekolah tanpa terlebih dahulu memastikan siapa mustahiknya dan apa dasar syariah serta regulasi pemberian bantuan tersebut.

Pihak BAZNAS disebut menyatakan bahwa bantuan tersebut dilakukan atas dasar “kemanusiaan”.

Secara moral, alasan tersebut dapat dipahami. Tetapi secara hukum, istilah “kemanusiaan” harus dibaca dalam kerangka regulasi.

Pasal 4 Peraturan BAZNAS Nomor 3 Tahun 2018 memang mengenal bidang kemanusiaan. Namun ketentuan tersebut juga memberikan contoh bentuk pendistribusian bidang kemanusiaan, antara lain penanganan korban bencana alam, korban kecelakaan, korban penganiayaan, dan korban tragedi kemanusiaan lainnya.

Karena itu, apabila program “tebus ijazah” menggunakan pos kemanusiaan, BAZNAS harus dapat menjelaskan apa dasar normatif untuk mengategorikan tunggakan biaya pendidikan sebagai program kemanusiaan.

Menurut saya, justru akan lebih kuat apabila program tersebut diletakkan pada bidang pendidikan dan penerima bantuan ditetapkan sebagai mustahik yang memenuhi syarat, bukan sekadar diberi label “bantuan kemanusiaan”.

Hal lain yang wajib diperiksa adalah sumber dana.

Peraturan BAZNAS Nomor 3 Tahun 2018 membedakan zakat, infak, sedekah, dan Dana Sosial Keagamaan Lainnya atau DSKL.

Maka sebelum menyimpulkan ada pelanggaran, publik harus mengetahui: Rp585 juta tersebut berasal dari dana apa?

Apakah dana zakat, infak, sedekah, atau sumber dana lainnya?

Ini sangat menentukan konstruksi hukumnya.

Jika dana tersebut merupakan zakat, ketentuan mustahik dan syariat zakat menjadi sangat penting.

Jika dana tersebut merupakan infak, sedekah, atau DSKL, ruang penggunaannya dapat berbeda, tetapi tetap harus mengikuti peruntukan, keputusan program, tata kelola, dan pertanggungjawaban BAZNAS.

Karena itu, dokumen yang penting untuk dibuka adalah RKAT atau program BAZNAS, sumber dana, keputusan penetapan program, proposal, daftar penerima, hasil verifikasi mustahik, dan laporan pertanggungjawaban.

UU Nomor 23 Tahun 2011 bukan hanya mengatur siapa yang menerima zakat. UU tersebut mengatur keseluruhan sistem pengumpulan, pendistribusian, pendayagunaan, pelaporan, pembinaan, pengawasan, sanksi administratif, larangan, dan ketentuan pidana.

Karena itu, ukuran legalitas tidak boleh berhenti pada kalimat “programnya bagus”.

Ukuran hukumnya adalah apakah program tersebut mempunyai kewenangan, dasar hukum, sasaran yang tepat, prosedur yang benar, dan dapat dipertanggungjawabkan.

PP Nomor 14 Tahun 2014 tentang Pelaksanaan UU Nomor 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat kemudian menjadi bagian dari kerangka hukum tersebut.

Ketentuan teknis zakat juga terdapat dalam Peraturan Menteri Agama Nomor 52 Tahun 2014 yang telah mengalami perubahan, antara lain melalui Permenag Nomor 69 Tahun 2015 dan Permenag Nomor 31 Tahun 2019.

Artinya, ketika BAZNAS menetapkan program yang bersumber dari zakat, dasar program tidak cukup hanya dengan alasan “ini demi kemanusiaan”.

Harus ada konstruksi yang jelas mengenai siapa mustahiknya, apa asnaf-nya, apa kebutuhan yang dibantu, bagaimana metode penyalurannya, dan bagaimana pertanggungjawabannya.

Fakta bahwa mayoritas dari 98 sekolah tersebut merupakan sekolah swasta juga tidak otomatis membuat program tersebut ilegal.

Sekolah swasta dapat menjadi lembaga pendidikan yang menerima pembayaran biaya pendidikan atas nama siswa.

Tetapi harus dibedakan antara membantu siswa miskin melalui pembayaran biaya pendidikan dengan memberikan bantuan kepada sekolah untuk menutup piutang sekolah.

Secara hukum, keduanya mempunyai konstruksi yang berbeda.

Jika penerima manfaat adalah siswa mustahik, sekolah hanya menjadi pihak yang menerima pembayaran atas kewajiban pendidikan siswa.

Namun jika desain programnya adalah BAZNAS membayar piutang 98 sekolah sebesar Rp585 juta tanpa identifikasi mustahik sebagai penerima manfaat, konstruksi zakatnya menjadi jauh lebih problematis.

Persoalan penahanan ijazah tidak dapat dilepaskan dari hak atas pendidikan.

UUD 1945 Pasal 31 memberikan hak konstitusional warga negara atas pendidikan. UU Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional juga menempatkan pendidikan sebagai tanggung jawab pemerintah dan pemerintah daerah.

Pasal 34 UU Sisdiknas mengatur jaminan terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang pendidikan dasar tanpa memungut biaya.

Namun persoalan antara sekolah swasta dan orang tua terkait pembayaran biaya pendidikan tetap harus dilihat berdasarkan status jenjang pendidikan, jenis biaya, perjanjian pendidikan, sumber pembiayaan, serta regulasi pendidikan yang berlaku.

Pendidikan merupakan salah satu urusan pemerintahan yang berkaitan dengan pelayanan dasar.

UU Pemerintahan Daerah menempatkan pendidikan sebagai urusan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar.

Dengan demikian, persoalan anak yang tidak mampu membayar biaya pendidikan sebenarnya merupakan bagian dari persoalan kebijakan publik bidang pendidikan, bukan semata-mata persoalan zakat.

Inilah yang menurut saya perlu menjadi perhatian.

Jangan sampai kewajiban pemerintah dalam memberikan pelayanan pendidikan justru secara sistematis dialihkan kepada dana zakat masyarakat.

Zakat boleh membantu masyarakat miskin. Tetapi zakat tidak boleh dijadikan alasan negara untuk mengurangi tanggung jawab konstitusionalnya dalam pembiayaan pendidikan.

Jika benar Bupati Mojokerto memberikan persetujuan atau dukungan terhadap program tersebut, perlu dibedakan antara persetujuan politik, persetujuan administratif, dan perintah menggunakan dana.

Dukungan moral dan politik terhadap program “tebus ijazah” tidak otomatis merupakan pelanggaran hukum.

Namun, jika terdapat keputusan atau instruksi yang berkaitan dengan penggunaan dana yang berada dalam kewenangan BAZNAS, harus dilihat sumber kewenangannya.

Bupati tidak dapat mengubah siapa yang secara syariat dan hukum berhak menerima zakat hanya melalui persetujuan atau instruksi.

BAZNAS mempunyai rezim hukum tersendiri.

Janji Kampanye Bukan Dasar Hukum Penggunaan Zakat

Program kampanye “tebus ijazah” juga perlu dibedakan dari dasar hukum pelaksanaan program.

Janji kampanye merupakan komitmen politik. Setelah terpilih, janji tersebut dapat diterjemahkan menjadi program pemerintahan.

Namun program pemerintahan harus dilaksanakan melalui kewenangan yang sah, perencanaan, penganggaran apabila menggunakan anggaran pemerintah, dasar hukum, mekanisme pelaksanaan, dan pertanggungjawaban.

Dengan kata lain, visi dan misi kampanye bukan sumber kewenangan hukum untuk menggunakan dana milik lembaga tertentu.

Program kampanye dapat menjadi kebijakan pemerintahan, tetapi tidak pernah dengan sendirinya menjadi dasar hukum penggunaan dana zakat.

Diskresi Kepala Daerah Juga Ada Batasnya

Kemungkinan muncul argumentasi bahwa program tersebut merupakan kebijakan kepala daerah dan menggunakan diskresi.

Diskresi memang dikenal dalam UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Namun, diskresi bukan kewenangan tanpa batas.

Diskresi digunakan untuk mengatasi persoalan konkret ketika peraturan memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap, atau tidak jelas.

Karena itu, diskresi tidak boleh digunakan untuk menabrak ketentuan yang sudah jelas.

Apabila aturan zakat sudah menentukan siapa mustahik dan bagaimana zakat didistribusikan, kepala daerah tidak dapat menggunakan diskresi untuk menghapus syarat tersebut.

Apakah BAZNAS “Pasti” Melanggar Hukum?

Belum tentu.

Menurut pendapat saya, terdapat dua kemungkinan.

Pertama, program dapat dinilai memiliki dasar hukum apabila dana yang digunakan sesuai peruntukannya, siswa atau orang tua penerima memenuhi kriteria, terdapat verifikasi mustahik, bantuan ditempatkan sebagai bantuan pendidikan, pembayaran kepada sekolah hanya merupakan mekanisme penyaluran bantuan kepada siswa, program tercantum dalam perencanaan dan anggaran BAZNAS, serta terdapat monitoring, evaluasi, dan pertanggungjawaban.

Kedua, program berpotensi bermasalah apabila tidak ada verifikasi mustahik, semua siswa yang memiliki tunggakan dianggap otomatis berhak, dana zakat diberikan kepada sekolah sebagai penerima manfaat utama, tidak jelas asnaf penerimanya, program dibuat hanya berdasarkan instruksi politik, tidak terdapat dalam perencanaan dan anggaran BAZNAS, tidak terdapat dokumen pertanggungjawaban, atau pembayaran pada dasarnya hanya menghapus piutang sekolah.

Dalam kondisi demikian, persoalannya bukan lagi sekadar “program kemanusiaan”, tetapi dapat menjadi persoalan kepatuhan hukum dan tata kelola dana umat.

Namun, Tltidak Setiap Kesalahan Prosedur Merupakan Tindak Pidana

Hal ini penting agar jangan terlalu cepat memberikan label korupsi.

Tidak setiap program yang prosedurnya salah otomatis merupakan tindak pidana korupsi.

Harus dibuktikan terlebih dahulu adanya unsur-unsur tindak pidana sesuai ketentuan hukum yang diterapkan.

Karena itu, saya tidak menyimpulkan BAZNAS atau Bupati telah melakukan tindak pidana hanya berdasarkan angka Rp585 juta dan adanya persetujuan program.

Audit dan pemeriksaan dokumen harus dilakukan terlebih dahulu.

Kemudian, Dana Zakat Tidak Otomatis Menjadi APBD

Hal lain yang harus diperjelas adalah soal Permendagri Nomor 77 Tahun 2020 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Daerah.

Harus dilihat terlebih dahulu apakah Rp585 juta tersebut merupakan dana zakat yang dikelola BAZNAS atau dana APBD yang disalurkan pemerintah kepada sekolah atau BAZNAS.

Jika murni dana zakat yang dihimpun dari muzaki, jangan serta-merta diperlakukan sebagai belanja APBD.

Sebaliknya, apabila terdapat dana APBD dalam program tersebut, maka rezim hukum keuangan daerah, penganggaran, hibah atau bantuan sosial, serta pertanggungjawaban APBD harus diperiksa secara khusus.

Inilah sebabnya dokumen sumber dana sangat penting.

Dua Belas Hal yang Perlu Dijelaskan BAZNAS

Untuk memastikan legalitas program “tebus ijazah”, publik perlu mendapatkan penjelasan mengenai setidaknya 12 hal:

1. Sumber dana Rp585 juta.
2. Nama program resmi dalam RKAT BAZNAS.
3. Dasar hukum program.
4. Kriteria penerima bantuan.
5. Daftar 247 penerima bantuan.
6. Hasil verifikasi mustahik.
7. Asnaf masing-masing penerima.
8. Mekanisme pemberian bantuan kepada siswa atau sekolah.
9. Proposal dari 98 sekolah.
10. Bukti pembayaran dan pertanggungjawaban.
11. Bentuk persetujuan atau dukungan Bupati.
12. Ada atau tidaknya dana APBD dalam program tersebut.

Dari 12 dokumen dan informasi tersebut, legalitas program akan jauh lebih mudah dinilai.

Kesimpulan

Program “tebus ijazah” bukan program yang secara hukum terlarang. Peraturan BAZNAS Nomor 3 Tahun 2018 secara eksplisit membuka ruang pendistribusian zakat pada bidang pendidikan dan bantuan biaya pendidikan secara langsung maupun tidak langsung.

Namun legalitasnya mempunyai syarat.

Yang boleh dibantu adalah mustahik, bukan sekadar piutang sekolah.

Jika 247 siswa tersebut memang berasal dari keluarga tidak mampu, telah diverifikasi sebagai mustahik, bantuan diberikan untuk biaya pendidikan mereka, dan pembayaran kepada sekolah hanya merupakan mekanisme penyaluran, maka program tersebut mempunyai dasar hukum yang cukup kuat.

Sebaliknya, apabila BAZNAS hanya mengambil Rp585 juta dan membayar tunggakan 247 siswa kepada 98 sekolah tanpa proses verifikasi mustahik, tanpa dasar program yang jelas, dan semata-mata karena “kemanusiaan”, maka terdapat pertanyaan serius mengenai kepatuhan terhadap UU Nomor 23 Tahun 2011 dan Peraturan BAZNAS Nomor 3 Tahun 2018.

Mengenai Bupati Mojokerto, persetujuan atau dukungan terhadap program tidak otomatis merupakan pelanggaran hukum.

Namun persetujuan politik tidak dapat menggantikan kewenangan hukum.

Bupati boleh mempunyai program. Bupati tidak boleh menciptakan kewenangan yang tidak diberikan oleh undang-undang.

Program kampanye dapat menjadi kebijakan pemerintahan, tetapi tidak pernah dengan sendirinya menjadi dasar hukum penggunaan dana publik maupun dana zakat.

Dan yang paling penting, yang harus diperiksa bukan hanya apakah 247 siswa telah mendapatkan ijazahnya kembali.

Yang harus diperiksa adalah apakah setiap rupiah dari Rp585 juta tersebut telah disalurkan kepada pihak yang secara hukum dan syariat memang berhak menerimanya.

Jika jawabannya ya dan seluruh prosedur dapat dibuktikan, program tersebut patut dipertahankan sebagai kebijakan sosial yang sah.

Tetapi apabila jawabannya tidak, maka program tersebut harus dipertanyakan secara serius dari aspek tata kelola, kepatuhan terhadap regulasi zakat, dan pertanggungjawaban pengelolaan dana umat.

Saya tidak menyimpulkan bahwa BAZNAS atau Bupati telah melakukan tindak pidana.

Dengan fakta yang tersedia, persoalan pertama yang harus diuji adalah legalitas sumber dana, status mustahik, dasar program, verifikasi, serta mekanisme pembayaran.

Justru hal-hal tersebut yang akan menentukan apakah program “tebus ijazah” itu sah atau bermasalah.

Penulis adalah Pengamat Hukum dan Advokat pada Firma Hammurabi & Partnerts.