Sejarah Kekuasaan Politik Indonesia Era Soekarno hingga Prabowo

KEMERDEKAAN Indonesia pada 17 Agustus 1945 tidak hanya menandai berakhirnya kolonialisme. Proklamasi membuka peluang besar bagi Ir. Soekarno dan Mohammad Hatta. Kala itu negara membangun pemerintahan yang kuat, menentukan legitimasi kekuasaan, menyusun hukum dasar, dan mempertahankan kedaulatannya.

Soekarno membacakan Proklamasi Kemerdekaan di Jalan Pegangsaan Timur 56, Jakarta, pada 17 Agustus 1945. Peristiwa itu didahului rangkaian pergulatan politik, termasuk Rengasdengklok dan perumusan teks proklamasi di kediaman Laksamana Tadashi Maeda.

Teks Proklamasi singkat, tetapi konsekuensi politiknya luas. Republik harus segera memiliki pemerintahan, lembaga negara, aturan hukum, aparatur, serta kekuatan untuk mempertahankan wilayah dan kedaulatannya.

Karena itu, Proklamasi bukan akhir perjalanan politik Indonesia. Justru sejak saat itu dimulai pekerjaan untuk mengubah deklarasi kemerdekaan menjadi negara yang memiliki institusi dan otoritas.

Sehari setelah Proklamasi, Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) bersidang. Pada 18 Agustus 1945, PPKI menetapkan UUD 1945 sebagai konstitusi, memilih Soekarno sebagai Presiden dan Mohammad Hatta sebagai Wakil Presiden, serta mengambil sejumlah keputusan untuk membangun pemerintahan awal Republik.

UUD 1945 menjadi hukum dasar pertama Republik. Jika Proklamasi menyatakan Indonesia merdeka, keputusan politik pada 18 Agustus mulai menjawab pertanyaan tentang siapa yang menjalankan negara dan berdasarkan aturan apa kekuasaan dijalankan.

Soekarno dan Hatta menjadi Presiden dan Wakil Presiden pertama Republik Indonesia. Namun negara baru tidak mungkin berdiri hanya dengan dua figur tersebut. Republik membutuhkan struktur pemerintahan dan aparatur yang mampu menjalankan fungsi negara.

Pada 19 Agustus 1945, PPKI menyusun kabinet pertama dengan sistem presidensial dan membentuk sejumlah kementerian. Struktur itu masih sangat awal. Fungsi pertahanan, misalnya, belum ditempatkan dalam kementerian tersendiri dan masih berada dalam struktur Kementerian Keamanan Rakyat.

Pemerintah juga harus memastikan keamanan, administrasi, komunikasi, keuangan, dan pemerintahan daerah tetap berjalan. Semua itu berlangsung bersamaan dengan perjuangan mempertahankan kemerdekaan.

Kepolisian menjadi salah satu institusi yang dibentuk pada fase awal tersebut. Polri mencatat pembentukan Badan Kepolisian Negara pada 19 Agustus 1945. Dua hari kemudian, Inspektur Polisi Mochammad Jassin memproklamasikan Pasukan Polisi Republik Indonesia di Surabaya.

Republik dengan demikian belum hadir sebagai negara yang perangkatnya sudah mapan. Negara dibangun melalui pembentukan aparatur, pengorganisasian kekuasaan, dan penguasaan wilayah.

Masalahnya, kemerdekaan belum otomatis menghadirkan kedaulatan efektif kala itu. Kekuatan asing masih menjadi persoalan. Republik harus mempertahankan wilayah, menjalankan pemerintahan, membangun diplomasi, dan mencari pengakuan internasional. Perjuangan setelah Proklamasi pun berubah dari merebut kemerdekaan menjadi mempertahankan dan menegakkan kedaulatan.

Di tengah situasi itu muncul persoalan yang kemudian menjadi salah satu benang merah sejarah politik Indonesia: bagaimana kekuasaan dibentuk sekaligus dibatasi?

Pada awal kemerdekaan, negara membutuhkan pemerintahan yang efektif. Namun kekuasaan yang efektif tidak selalu berarti kekuasaan yang demokratis. Negara yang terlalu lemah sulit bekerja, sementara kekuasaan yang terlalu terkonsentrasi dapat menimbulkan persoalan baru.

Pergulatan tersebut segera masuk ke dalam desain pemerintahan Republik.

Pada akhir 1945, praktik pemerintahan bergerak dari sistem presidensial menuju pola yang semakin parlementer. Perubahan ini memengaruhi hubungan antara presiden, kabinet, Komite Nasional Indonesia Pusat, dan partai politik.

Mohammad Hatta mengeluarkan sejumlah maklumat yang ikut membentuk perkembangan sistem politik. ANRI mencatat Maklumat Nomor X pada 16 Oktober 1945 dan Maklumat Politik pada 1 November 1945. Maklumat 3 November 1945 membuka ruang bagi pembentukan partai-partai politik.

Perubahan tersebut membuat bentuk pemerintahan Republik sejak awal menjadi arena perdebatan politik.

Seberapa besar kekuasaan presiden? Seberapa kuat parlemen? Bagaimana posisi partai politik? Siapa yang memiliki legitimasi untuk menentukan arah negara?

Pertanyaan itu akan muncul berulang kali dalam perjalanan politik Indonesia, meski jawabannya berubah pada setiap periode.

Karena itu, 17 Agustus 1945 lebih tepat dipahami sebagai awal perjalanan kekuasaan, bukan garis akhir perjuangan. Proklamasi memberi dasar politik bagi berdirinya Republik. UUD 1945 memberikan kerangka konstitusional. Pemerintahan mulai disusun. Aparatur negara mulai dibentuk.

Maklumat 1945 dan Awal Pergeseran Kekuasaan Republik

Indonesia belum genap tiga bulan menjadi negara merdeka saat arah sistem politiknya mulai berubah. Proklamasi 17 Agustus 1945 telah melahirkan Republik Indonesia. Sehari kemudian, UUD 1945 ditetapkan dan Soekarno-Hatta dipilih sebagai Presiden dan Wakil Presiden. Pemerintah kemudian membentuk kabinet presidensial yang mulai bekerja pada 19 Agustus 1945.

Namun Republik yang baru lahir tidak berada dalam keadaan normal. Pemerintah harus menjalankan administrasi negara, menghadapi persoalan keamanan, mempertahankan kemerdekaan, sekaligus mencari bentuk hubungan antara presiden, lembaga perwakilan, dan kekuatan politik yang mulai tumbuh. Persoalannya bukan lagi sekadar bagaimana mempertahankan kemerdekaan, tetapi bagaimana kekuasaan Republik harus dijalankan dan kepada siapa kekuasaan itu dipertanggungjawabkan.

Pada fase awal, pemerintahan masih berpusat pada presiden. Kabinet Presidensial bekerja sejak 19 Agustus hingga 14 November 1945 dengan 19 kementerian. Model ini sejalan dengan desain awal UUD 1945, tetapi perkembangan politik segera mendorong perubahan.

Pada 29 Agustus 1945 dibentuk Komite Nasional Indonesia Pusat atau KNIP. Lembaga ini pada awalnya belum merupakan parlemen dalam pengertian modern. Namun kebutuhan politik membuat perannya berkembang. Perubahan penting terjadi melalui Maklumat Nomor X pada 16 Oktober 1945 yang memberikan kewenangan legislatif kepada KNIP sampai terbentuknya DPR dan MPR.

Keputusan tersebut mengubah keseimbangan kekuasaan pada masa awal Republik. Kekuasaan politik tidak lagi sepenuhnya bertumpu pada pemerintah. KNIP memperoleh ruang yang lebih besar untuk menjalankan fungsi perwakilan. Dalam negara yang belum memiliki parlemen hasil pemilu, lembaga tersebut menjadi salah satu instrumen untuk memperluas legitimasi politik pemerintah.

Situasi itu menunjukkan bahwa demokrasi Indonesia tidak lahir dari sebuah desain yang langsung mapan. Sistem politik berkembang melalui penyesuaian terhadap keadaan. Pemerintah membutuhkan kewenangan untuk bergerak cepat, tetapi kekuasaan juga membutuhkan dukungan politik dan mekanisme representasi.

Perubahan berikutnya datang melalui Maklumat 3 November 1945 yang menganjurkan pembentukan partai-partai politik. Langkah tersebut membuka ruang lebih luas untuk organisasi politik dan kompetisi gagasan. Negara tidak lagi hanya berhadapan dengan persoalan membangun pemerintahan, tetapi juga mulai mengelola perbedaan kepentingan dan pandangan politik di dalam Republik.

Gagasan mengenai pemilu pun sudah muncul pada masa itu. Maklumat 3 November 1945 memuat rencana penyelenggaraan pemilihan anggota DPR dan MPR pada Januari 1946. Rencana tersebut tidak terlaksana karena situasi politik dan keamanan yang berkembang. Namun fakta itu menunjukkan bahwa gagasan mengenai pemilihan umum telah hadir sejak awal Republik, jauh sebelum Pemilu 1955.

Perubahan paling nyata terjadi pada 14 November 1945. Kabinet Presidensial berakhir dan Sutan Sjahrir menjadi perdana menteri melalui Kabinet Sjahrir I. Soekarno tetap menjadi Presiden dan Mohammad Hatta tetap menjadi Wakil Presiden, tetapi praktik pemerintahan berubah. Pemerintahan sehari-hari tidak lagi dijalankan melalui kabinet presidensial, melainkan oleh kabinet yang dipimpin perdana menteri.

Perubahan tersebut menandai berkembangnya sistem parlementer dalam praktik ketatanegaraan Indonesia. Sjahrir harus menjalankan pemerintahan sekaligus menghadapi perang, tekanan internasional, persoalan hubungan dengan Belanda, dan kebutuhan memperoleh dukungan politik di dalam negeri. Diplomasi kemudian menjadi bagian penting dari strategi mempertahankan posisi Republik.

Perubahan itu tidak cukup dijelaskan sebagai pergantian dari Soekarno kepada Sjahrir. Di belakangnya terdapat persoalan politik yang lebih besar. KNIP semakin memiliki peran. Partai politik mulai berkembang. Kelompok sosial dan ideologis membangun organisasi. Pemerintah juga membutuhkan dukungan politik yang lebih luas dalam situasi revolusi.

Sistem parlementer memberi ruang lebih besar untuk membangun dukungan melalui kekuatan politik dan koalisi. Tetapi konsekuensinya juga muncul. Kabinet menjadi bergantung pada konfigurasi dukungan politik sehingga stabilitas pemerintahan dapat berubah seiring perubahan hubungan antarpartai. Dalam beberapa tahun berikutnya, pergantian kabinet menjadi bagian penting dari dinamika politik Republik.

Namun periode tersebut tidak tepat dinilai hanya dari ukuran stabilitas pemerintahan. Republik masih sangat muda, institusi politik belum mapan, pemilu belum terselenggara, dan negara masih mempertahankan kemerdekaan dalam situasi perang. Pergantian kabinet juga menjadi bagian dari proses pembentukan tradisi politik dan pencarian bentuk pemerintahan yang sesuai dengan kondisi Republik.

Dari sini terlihat bahwa demokrasi Indonesia tidak lahir dalam satu bentuk yang selesai. Republik memulai kemerdekaan dengan kabinet presidensial, memperluas peran KNIP, mendorong pertumbuhan partai politik, lalu menjalankan pemerintahan melalui kabinet parlementer. Setiap perubahan membawa persoalan baru mengenai representasi, legitimasi, pembagian kekuasaan, dan stabilitas pemerintahan.

Persoalan tersebut kemudian berkembang dalam perjalanan politik Indonesia. Kabinet Sjahrir I diikuti kabinet-kabinet berikutnya dalam masa revolusi dan perjuangan mempertahankan kemerdekaan. Pergantian pemerintahan, perundingan dengan Belanda, konflik politik, hingga perubahan bentuk negara menjadi Republik Indonesia Serikat menjadi bagian dari rangkaian perkembangan tersebut.

Karena itu, maklumat-maklumat pada 1945 tidak hanya penting sebagai dokumen sejarah. Perjalanan Republik sesudah 1945 bukan hanya tentang mempertahankan kemerdekaan, tetapi juga tentang mencari bentuk kekuasaan yang mampu bertahan, memperoleh legitimasi, dan tetap dapat dikontrol.

Diplomasi dan Perang Dua Jalan Mempertahankan Republik

Penting ditarik dari peristiwa Proklamasi 17 Agustus 1945 yang mengubah kedudukan politik bangsa Indonesia, tetapi belum mampu menghadirkan kedaulatan yang utuh. Republik telah menyatakan kemerdekaan, pemerintahan dibentuk, UUD 1945 ditetapkan, dan Soekarno-Hatta menjadi Presiden dan Wakil Presiden. Namun pada saat yang sama, Belanda berusaha kembali menguasai Indonesia setelah berakhirnya pendudukan Jepang.

Republik yang baru berdiri menghadapi persoalan mendasar: bagaimana mempertahankan kemerdekaan ketika kekuatan kolonial masih memiliki kepentingan untuk mengembalikan kekuasaannya, sementara Indonesia belum memiliki posisi kuat dalam tata hubungan internasional.

Perjuangan kemudian berlangsung melalui dua jalur yang berjalan bersamaan. Perlawanan bersenjata diperlukan untuk mempertahankan wilayah dan keberadaan Republik, sedangkan diplomasi digunakan untuk memperoleh pengakuan dan mencari penyelesaian politik. Kedua jalur itu tidak selalu berjalan searah. Setiap kompromi di meja perundingan dapat memunculkan perdebatan di dalam negeri karena menyangkut batas yang dapat diterima sebuah negara yang baru saja memproklamasikan kemerdekaannya.

Dalam fase awal tersebut, Sutan Sjahrir memainkan peranan penting. Setelah perubahan praktik pemerintahan pada November 1945, Sjahrir menjadi perdana menteri dan memimpin kabinet dalam situasi yang sulit. Pemerintah tidak hanya harus mempertahankan keberadaan Republik, tetapi juga menunjukkan kepada dunia bahwa Indonesia memiliki pemerintahan yang mampu bertindak sebagai subjek politik.

Diplomasi menjadi penting karena perang saja tidak cukup untuk memastikan keberlangsungan sebuah negara. Republik membutuhkan legitimasi eksternal. Pemerintah Indonesia harus meyakinkan dunia bahwa persoalan Indonesia bukan sekadar pemberontakan terhadap pemerintahan kolonial, melainkan perjuangan sebuah bangsa untuk menentukan masa depannya sendiri.

Pada saat yang sama, perlawanan bersenjata terus berlangsung. Pertempuran Surabaya pada November 1945 menjadi salah satu simbol penting perjuangan mempertahankan kemerdekaan. Benturan dengan pasukan Sekutu dan kepentingan Belanda menunjukkan bahwa Proklamasi belum mengakhiri perebutan kendali atas wilayah Indonesia.

Republik harus menjalankan pemerintahan sekaligus mempertahankan pemerintahan itu sendiri. Administrasi negara harus dibangun, keamanan dijaga, sumber daya dikelola, dan hubungan politik dipertahankan dalam situasi perang. Negara yang masih muda itu harus bekerja di tengah struktur yang belum mapan dan tekanan yang terus datang.

Perundingan kemudian menjadi bagian dari strategi Republik. Perjanjian Linggarjati pada 1946 menghasilkan pengakuan de facto Belanda terhadap wilayah Republik yang meliputi Jawa, Madura, dan Sumatra. Kedua pihak juga menyepakati gagasan pembentukan Republik Indonesia Serikat dan hubungan khusus dalam bentuk Uni Indonesia-Belanda.

Kesepakatan tersebut memberi keuntungan diplomatik karena Belanda mengakui keberadaan wilayah Republik. Namun pengakuan itu terbatas. Gagasan negara federal juga menimbulkan persoalan politik karena menyentuh bentuk negara yang hendak dipertahankan Republik.

Perbedaan penafsiran terhadap Linggarjati kemudian membawa hubungan Indonesia dan Belanda kembali ke konflik terbuka. Pada Juli 1947, Belanda melancarkan Agresi Militer Belanda I. Peristiwa tersebut menegaskan bahwa diplomasi belum mampu menghentikan pertarungan mengenai masa depan Indonesia.

Konflik Indonesia-Belanda kemudian semakin mendapat perhatian internasional. Perserikatan Bangsa-Bangsa ikut terlibat dalam upaya penyelesaian, sementara tekanan internasional mendorong kedua pihak kembali berunding.

Perundingan Renville menghasilkan kesepakatan pada Januari 1948, tetapi konsekuensinya berat untuk Republik. Garis demarkasi yang disepakati mempersempit wilayah Republik dan memaksa pasukan Indonesia melakukan penarikan dari sejumlah daerah. Dampak politiknya juga terasa di dalam negeri. Kabinet Amir Sjarifuddin kehilangan dukungan dan berakhir, lalu Mohammad Hatta mengambil alih pemerintahan.

Peristiwa tersebut memperlihatkan satu kenyataan penting: politik luar negeri tidak pernah benar-benar terpisah dari politik dalam negeri. Sebuah perjanjian internasional dapat mengubah keseimbangan kekuasaan di dalam negeri, sementara dukungan politik domestik menentukan sejauh mana pemerintah mampu melakukan kompromi di meja perundingan.

Konflik kembali mencapai titik kritis pada Desember 1948 saat Belanda melancarkan Agresi Militer Belanda II dan menduduki Yogyakarta. Soekarno, Hatta, dan sejumlah pemimpin Republik ditangkap. Secara politik, pendudukan ibu kota merupakan pukulan berat. Namun keberadaan Republik tidak berhenti.

Sebelum penangkapan para pemimpin, mekanisme pemerintahan darurat telah disiapkan. Syafruddin Prawiranegara kemudian memimpin Pemerintahan Darurat Republik Indonesia atau PDRI. Pemerintahan tetap dijalankan dari luar Yogyakarta, sementara perjuangan bersenjata berlanjut dan diplomasi kembali digunakan untuk meningkatkan tekanan terhadap Belanda.

PDRI memiliki arti penting karena menunjukkan bahwa keberadaan Republik tidak bergantung sepenuhnya pada ibu kota atau satu kelompok pemimpin. Ketika pusat pemerintahan diduduki, negara tetap berusaha mempertahankan kontinuitas pemerintahan.

Tekanan internasional kemudian mendorong proses penyelesaian baru. Perundingan Roem-Royen pada 1949 membuka jalan bagi pemulihan pemerintahan Republik di Yogyakarta dan menjadi bagian dari proses menuju penyelesaian yang lebih luas.

Tahap berikutnya adalah Konferensi Meja Bundar di Den Haag yang berlangsung dari Agustus hingga November 1949. Perundingan tersebut membahas penghentian konflik, bentuk negara, hubungan Indonesia-Belanda, persoalan ekonomi, dan pengalihan kedaulatan. Hasilnya membuka jalan menuju pengakuan dan pengalihan kedaulatan kepada Republik Indonesia Serikat pada 27 Desember 1949.

Namun kedaulatan datang bersama kompromi. Persoalan Irian Barat belum terselesaikan. Indonesia juga menghadapi konsekuensi ekonomi dari kesepakatan KMB, termasuk persoalan utang Hindia Belanda. Karena itu, pengalihan kedaulatan tidak dapat dipahami sebagai akhir seluruh persoalan dengan Belanda. Ia merupakan hasil kompromi politik setelah perang, diplomasi, dan tekanan internasional berlangsung selama bertahun-tahun.

Ada persoalan lain yang segera muncul. Republik yang diproklamasikan pada 17 Agustus 1945 merupakan negara kesatuan, sedangkan hasil KMB membawa Indonesia ke dalam bentuk federal bernama Republik Indonesia Serikat. Republik Indonesia menjadi salah satu negara bagian di dalam struktur tersebut.

Bentuk federal itu segera menghadapi persoalan legitimasi politik. Tekanan untuk kembali kepada negara kesatuan semakin kuat dan sejumlah negara bagian bergabung dengan Republik Indonesia. Pada 17 Agustus 1950, Republik Indonesia Serikat dibubarkan dan Indonesia kembali menjadi Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Perjalanan dari Proklamasi menuju pengakuan kedaulatan menunjukkan bahwa kemerdekaan Indonesia bukan hasil dari satu peristiwa tunggal. Proklamasi merupakan titik awal. Keberadaan Republik kemudian dipertahankan melalui perjuangan bersenjata, diplomasi, pemerintahan, mobilisasi masyarakat, dan upaya memperoleh legitimasi internasional.

Namun pengakuan kedaulatan tidak menyelesaikan seluruh persoalan politik. Setelah negara kembali menjadi kesatuan, pertanyaan berubah. Indonesia tidak lagi terutama menghadapi persoalan bagaimana mempertahankan eksistensi Republik dari kekuatan kolonial, tetapi bagaimana negara yang telah berdaulat itu harus diperintah.

Sistem politik kemudian bergerak dalam suasana demokrasi parlementer. Partai politik memperoleh ruang lebih besar, kabinet menjadi pusat pemerintahan, dan parlemen memainkan peranan penting. Presiden tetap menjadi kepala negara, tetapi dinamika pemerintahan semakin dipengaruhi oleh konfigurasi kekuatan politik di parlemen.

Indonesia Meninggalkan Sistem Federal

Pengakuan kedaulatan pada 27 Desember 1949 tidak serta-merta mengakhiri persoalan bentuk negara Indonesia. Republik Indonesia Serikat (RIS) memang lahir sebagai konsekuensi politik dari Konferensi Meja Bundar di Den Haag, tetapi sejak awal keberadaannya menghadapi persoalan legitimasi politik di dalam negeri. Republik yang diproklamasikan pada 17 Agustus 1945 berubah menjadi negara federal dengan sejumlah negara bagian, sementara sebagian besar kekuatan politik dan masyarakat tetap melihat Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai bentuk negara yang lebih sesuai dengan cita-cita kemerdekaan. Struktur federal itu akhirnya hanya bertahan kurang dari delapan bulan.

Konstitusi RIS mulai berlaku pada 27 Desember 1949. Sistem ini membagi kekuasaan antara pemerintah federal dan negara-negara bagian. Secara konstitusional, bentuk federal bukan sekadar pengaturan administratif, melainkan perubahan mendasar terhadap struktur negara yang sebelumnya dibangun melalui Proklamasi dan UUD 1945. Persoalannya kemudian bukan hanya bagaimana pemerintah federal bekerja, tetapi apakah konstruksi politik tersebut memiliki basis legitimasi yang cukup kuat di tengah masyarakat dan kekuatan politik Indonesia.

Dalam waktu singkat, negara-negara bagian yang tergabung dalam RIS mengalami proses politik yang mendorong penyatuan kembali. Mosi Integral Mohammad Natsir pada 3 April 1950 menjadi salah satu momentum penting. Mosi itu lahir di tengah perdebatan tentang masa depan RIS dan mendorong penyelesaian politik yang mengintegrasikan negara-negara bagian ke dalam satu pemerintahan republik. MPR mencatat bahwa mosi tersebut dirancang dan digerakkan Natsir serta mendapat dukungan sejumlah fraksi di parlemen.

Perlu dicatat, proses kembali ke negara kesatuan tidak sesederhana cerita bahwa seluruh sistem federal sejak awal merupakan keputusan yang sepenuhnya dipaksakan dari luar. RIS merupakan hasil kesepakatan politik dan diplomatik yang lahir dari KMB. Namun, setelah pemerintahan federal berjalan, dinamika politik internal justru memperlihatkan semakin kuatnya kehendak untuk melakukan integrasi. Karena itu, perubahan pada 1950 lebih tepat dipahami sebagai proses politik dan konstitusional yang mempertemukan kepentingan berbagai kekuatan untuk mengakhiri struktur federal dan membentuk kembali negara kesatuan.

Kesepakatan politik antara pemerintah RIS dan pemerintah Republik Indonesia kemudian membuka jalan perubahan konstitusi. Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1950 ditetapkan pada 15 Agustus 1950 dan mulai berlaku 17 Agustus 1950. Undang-undang tersebut mengubah Konstitusi RIS menjadi Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia. Naskah konstitusi baru itu secara eksplisit menyatakan bahwa negara Indonesia berbentuk republik-kesatuan dan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat yang dilaksanakan pemerintah bersama Dewan Perwakilan Rakyat.

Tanggal 17 Agustus 1950 memiliki makna politik yang sangat kuat. Tepat lima tahun setelah Proklamasi, RIS secara resmi berakhir dan Indonesia kembali menjadi Negara Kesatuan Republik Indonesia. Perubahan tersebut sekaligus menandai berakhirnya eksperimen federal dalam fase awal kemerdekaan. MPR mencatat bahwa perjalanan ketatanegaraan Indonesia dari 1945 hingga periode berikutnya memang mengalami perubahan bentuk negara dan sistem konstitusi sebelum kembali menggunakan UUD 1945 pada 1959.

Kembalinya negara kesatuan tidak berarti persoalan politik selesai. Justru setelah struktur federal dibubarkan, Indonesia memasuki fase baru yang memperlihatkan persoalan berbeda: bagaimana menjalankan negara kesatuan dengan masyarakat politik yang semakin beragam, partai politik yang berkembang cepat, dan parlemen yang memperoleh posisi penting dalam sistem pemerintahan.

UUDS 1950 menjadi fondasi konstitusional baru. Konstitusi tersebut menempatkan kedaulatan rakyat sebagai prinsip utama dan memberikan posisi penting kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Parlemen sementara kemudian menjadi salah satu pusat kehidupan politik nasional, sementara pemerintahan dijalankan dalam sistem yang pada praktiknya berkembang sebagai demokrasi parlementer. Struktur itu membuat presiden tidak menjadi pusat kekuasaan pemerintahan sehari-hari sebagaimana dalam sistem presidensial murni. Pemerintahan dijalankan oleh kabinet yang bertanggung jawab secara politik kepada parlemen.

Perubahan tersebut memperlihatkan paradoks penting dalam sejarah awal Republik. Sejak 1945, UUD 1945 memberikan kerangka presidensial, tetapi praktik ketatanegaraan pada masa revolusi telah berkembang dengan penguatan peran KNIP dan kabinet parlementer. Setelah kembali ke negara kesatuan pada 1950, praktik parlementer itu memperoleh landasan konstitusional yang lebih jelas melalui UUDS 1950. Karena itu, negara kesatuan yang lahir kembali pada 1950 bukan sekadar pengembalian bentuk wilayah, melainkan juga pintu masuk ke konfigurasi politik baru.

Partai politik kemudian menjadi aktor utama dalam pembentukan dan pergantian kabinet. Tidak ada satu kekuatan politik yang cukup dominan untuk mengendalikan pemerintahan sendirian. Koalisi, negosiasi antarpartai, dukungan parlemen, dan kemampuan mempertahankan kepercayaan politik menjadi faktor penting dalam menentukan keberlangsungan sebuah kabinet. Data sejarah Museum Kepresidenan Balai Kirti mencatat bahwa struktur politik awal Demokrasi Parlementer terdiri atas banyak partai dengan distribusi kursi yang terfragmentasi. Kabinet pertama periode ini dipimpin Mohammad Natsir dan berdiri melalui koalisi Masyumi-PSI.

Situasi tersebut membuat pemerintahan Indonesia memasuki fase politik yang berbeda dari masa revolusi. Jika periode sebelumnya berpusat pada mempertahankan eksistensi negara melalui perang dan diplomasi, setelah 1950 persoalan utamanya bergeser ke bagaimana mengelola kompetisi politik dalam negara yang telah kembali berbentuk kesatuan. Pertanyaan tentang siapa yang memerintah mulai bergandengan dengan pertanyaan lain yang tidak kalah penting: bagaimana rakyat diwakili, bagaimana partai memperoleh legitimasi, dan bagaimana parlemen mengontrol pemerintah.

Pada fase ini, Soekarno tetap menjadi Presiden Republik Indonesia, tetapi posisi konstitusionalnya tidak sama dengan gambaran presiden sebagai pusat pemerintahan yang berkembang kemudian. Pemerintahan sehari-hari berada di tangan kabinet yang dipimpin perdana menteri. Perubahan tersebut menciptakan konfigurasi kekuasaan yang menempatkan Presiden, Perdana Menteri, parlemen, dan partai politik dalam relasi yang terus dinegosiasikan.

Masalahnya, fragmentasi politik tidak hanya menghasilkan kompetisi ideologi dan kepentingan. Pemerintah juga harus menghadapi persoalan keamanan, integrasi wilayah, ekonomi, dan penyelesaian masalah yang belum tuntas dari KMB, termasuk persoalan Irian Barat. Pada September 1950, Indonesia bahkan diterima sebagai anggota Perserikatan Bangsa-Bangsa, tetapi pada saat yang sama pemerintah menghadapi gangguan keamanan dan konflik politik di sejumlah daerah.

Kendati demikian, kembalinya Indonesia ke negara kesatuan pada 17 Agustus 1950 merupakan awal babak baru, bukan garis akhir dari pergulatan ketatanegaraan. Republik telah melewati perang kemerdekaan, diplomasi internasional, perubahan bentuk negara, dan kembali kepada cita-cita negara kesatuan. Namun setelah itu muncul tantangan yang lebih institusional: membangun demokrasi melalui partai politik dan parlemen dalam sebuah negara yang masih dalam usai muda.

Demokrasi Parlementer, Partai Politik Menjadi Pusat Kekuasaan

Kembalinya Indonesia menjadi Negara Kesatuan Republik Indonesia pada 17 Agustus 1950 tidak mengakhiri eksperimen politik yang berlangsung sejak Proklamasi. Justru setelah negara kembali berbentuk kesatuan, Republik memasuki fase baru ketika kekuasaan pemerintahan sehari-hari semakin ditentukan oleh konfigurasi partai politik di parlemen. UUDS 1950 memberikan landasan konstitusional untuk sistem parlementer, sehingga hubungan antara pemerintah dan parlemen menjadi salah satu penentu utama stabilitas politik nasional. Arsip Nasional Republik Indonesia mencatat periode 1950–1959 sebagai masa Demokrasi Parlementer yang juga dikenal sebagai Demokrasi Liberal.

Dalam sistem tersebut, Presiden Soekarno tetap menjadi kepala negara, sementara pemerintahan dipimpin perdana menteri bersama kabinetnya. Konsekuensinya sangat besar. Pemerintah tidak hanya membutuhkan legitimasi konstitusional, tetapi juga harus mempertahankan dukungan politik di parlemen. Ketika dukungan itu melemah, kabinet dapat kehilangan basis politik dan harus mengundurkan diri. Partai politik dengan demikian bukan sekadar kendaraan untuk mengikuti pemilihan umum, melainkan menjadi instrumen utama dalam pembentukan pemerintahan.

Konfigurasi politik yang multipartai membuat tidak ada satu kekuatan yang mampu menguasai parlemen secara mutlak. Masyumi, PNI, Nahdlatul Ulama, PSI, PKI, PSII, Parkindo, Partai Katolik, Perti dan berbagai organisasi politik lain membawa basis sosial, ideologi, dan kepentingan yang berbeda. Perbedaan itu bukan sekadar variasi administratif dalam parlemen. Ia mencerminkan fragmentasi sosial dan politik Indonesia yang memang sudah terbentuk sejak masa pergerakan nasional dan revolusi.

Kabinet Mohammad Natsir menjadi pemerintahan pertama setelah Indonesia kembali kepada negara kesatuan. Natsir memimpin sejak 6 September 1950 hingga 27 April 1951. Setelah itu pemerintahan berganti kepada Kabinet Sukiman-Suwirjo, kemudian Kabinet Wilopo, Kabinet Ali Sastroamidjojo I, Kabinet Burhanuddin Harahap, Kabinet Ali Sastroamidjojo II, dan akhirnya Kabinet Djuanda. Data resmi Sekretariat Kabinet mencatat pergantian kabinet tersebut sebagai bagian dari karakter pemerintahan era Demokrasi Parlementer.

Pergantian kabinet yang relatif cepat sering dipahami sebagai bukti bahwa Demokrasi Parlementer gagal menciptakan stabilitas. Kesimpulan tersebut perlu ditempatkan dalam konteks yang lebih luas. Republik pada periode itu masih berusia sangat muda. Negara sedang membangun institusi, menghadapi persoalan keamanan di sejumlah daerah, menyelesaikan warisan konflik revolusi, membangun ekonomi nasional, serta berusaha mengonsolidasikan hubungan antara pusat dan daerah. Sistem multipartai kemudian mempertemukan seluruh persoalan tersebut dalam ruang parlemen yang kompetitif.

Persoalan utama bukan semata jumlah partai, melainkan kemampuan membangun koalisi yang stabil. Setiap kabinet harus menyatukan kepentingan politik yang berbeda tanpa kehilangan dukungan mayoritas. Ketika kompromi tidak tercapai, perubahan komposisi pemerintahan menjadi konsekuensi politik yang wajar dalam sistem parlementer. Dalam kondisi seperti itu, kabinet dapat berubah tanpa harus berarti negara mengalami pergantian rezim.

Salah satu agenda penting yang terus diwariskan dari satu kabinet ke kabinet berikutnya adalah penyelenggaraan pemilihan umum. Gagasan pemilu sebenarnya telah muncul sejak Maklumat Pemerintah 3 November 1945, tetapi perang kemerdekaan membuat rencana tersebut tidak dapat dilaksanakan. Ketika Indonesia memasuki periode parlementer, pemilu kembali ditempatkan sebagai kebutuhan mendasar untuk memberikan legitimasi demokratis kepada lembaga perwakilan. KPU mencatat bahwa pada paruh kedua 1950, Kabinet Natsir menjadikan pemilu sebagai salah satu program pemerintah.

Jalan menuju pemilu ternyata tidak pendek. Rancangan undang-undang pemilu mengalami pembahasan lintas kabinet dan menghadapi perdebatan politik di parlemen. Kabinet Natsir tidak berhasil menyelesaikannya sebelum jatuh. Kabinet Sukiman meneruskan proses tersebut, tetapi kembali tidak mencapai hasil akhir. Baru pada masa Kabinet Wilopo, pembahasan menghasilkan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1953 yang kemudian menjadi dasar hukum penyelenggaraan Pemilu 1955.

Proses panjang itu menunjukkan bahwa demokrasi tidak lahir hanya karena sebuah negara menyatakan dirinya demokratis. Demokrasi membutuhkan institusi, aturan pemilu, mekanisme representasi, organisasi politik, daftar pemilih, penyelenggara, serta kesediaan kekuatan politik menerima kompetisi yang diatur oleh hukum. Indonesia sedang membangun seluruh perangkat tersebut ketika struktur negara dan pemerintahan sendiri masih mengalami perubahan.

Pemilu kemudian [tepat] dilaksanakan pada 29 September 1955 untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat. Pemungutan suara kedua berlangsung pada 15 Desember 1955 untuk memilih anggota Konstituante. KPU mencatat kedua pemungutan suara tersebut sebagai bagian dari satu rangkaian Pemilu 1955.

Pemilu itu menjadi ujian pertama terhadap kemampuan Republik mengubah kompetisi politik menjadi mandat rakyat. Puluhan partai, organisasi, dan daftar calon ikut berkompetisi. Tidak ada satu partai yang memperoleh mayoritas mutlak. PNI dan Masyumi masing-masing mendapatkan 57 kursi DPR, NU memperoleh 45 kursi, sedangkan PKI mendapatkan 39 kursi. Hasil tersebut memperlihatkan bahwa kekuatan politik Indonesia tersebar dan tidak mudah dikonsolidasikan ke dalam satu blok tunggal.

Komposisi tersebut penting karena menjelaskan watak politik Indonesia pada pertengahan 1950-an. Nasionalisme, Islam politik, kekuatan organisasi keagamaan, sosialisme, komunisme, serta berbagai kelompok politik lain memperoleh ruang representasi. Parlemen menjadi cermin dari masyarakat politik yang plural, tetapi sekaligus menjadi arena persaingan ideologis yang tajam.

Di satu sisi, kondisi tersebut memperlihatkan keberhasilan eksperimen demokrasi. Pemilu 1955 berlangsung ketika Republik belum sepenuhnya terbebas dari persoalan keamanan dan ketika negara masih membangun kapasitas administratifnya. Di sisi lain, hasil pemilu tidak menghasilkan konfigurasi politik yang sederhana. Pemerintahan tetap membutuhkan koalisi dan kompromi, sedangkan parlemen menjadi ruang negosiasi yang semakin kompleks.

Pemilu 1955 tidak hanya memilih anggota DPR. Pemilih juga menentukan wakil untuk Konstituante, lembaga yang diberi tugas menyusun undang-undang dasar baru. Artinya, Indonesia bukan sekadar sedang memilih pemerintahan atau wakil rakyat, tetapi juga sedang mempertaruhkan masa depan konstitusional negara.

Kala itu perjalanan Demokrasi Parlementer memasuki persoalan yang lebih luas. UUDS 1950 bersifat sementara karena sejak awal dirancang sebagai konstitusi transisional sampai terbentuk undang-undang dasar yang bersifat tetap. Konstituante yang dipilih rakyat melalui Pemilu 1955 kemudian memikul tanggung jawab besar untuk menyelesaikan pekerjaan tersebut. Namun, perbedaan pandangan mengenai dasar negara dan struktur konstitusi membuat tugas itu berkembang menjadi pertarungan politik yang panjang.

Pemilu 1955 meninggalkan dua warisan yang bertolak belakang. Bahkan politik menunjukkan bahwa Indonesia mampu menyelenggarakan kompetisi elektoral yang luas dan menghasilkan lembaga perwakilan melalui suara rakyat. Namun, hasil yang terfragmentasi juga memperlihatkan bahwa legitimasi elektoral belum otomatis menghasilkan stabilitas pemerintahan ataupun kesepakatan mengenai arah konstitusional negara.

Pemilu 1955, Rakyat Pertama Kali Memilih Wakil Politiknya

Sepuluh tahun setelah Proklamasi, rakyat Indonesia untuk pertama kalinya datang ke tempat pemungutan suara dalam sebuah pemilihan umum nasional. Republik yang pada 1945 lahir di tengah perang dan revolusi kini menghadapkan dirinya pada mekanisme demokrasi elektoral. Pada 29 September 1955, rakyat memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat. Hampir tiga bulan kemudian, 15 Desember 1955, pemilih kembali menggunakan hak suaranya untuk memilih anggota Konstituante, lembaga yang diberi mandat menyusun undang-undang dasar baru. Dua pemungutan suara itu menjadi satu rangkaian Pemilu 1955 sekaligus salah satu eksperimen demokrasi paling penting dalam sejarah awal Indonesia.

Pemilu tersebut tidak lahir secara tiba-tiba. Keinginan menyelenggarakan pemilu sebenarnya telah muncul sejak awal kemerdekaan. Maklumat Pemerintah 3 November 1945 mendorong pembentukan partai politik dan merencanakan pemilihan anggota lembaga perwakilan pada Januari 1946. Rencana itu tidak terlaksana karena Republik masih menghadapi perang mempertahankan kemerdekaan, persoalan keamanan, keterbatasan perangkat hukum, serta belum kuatnya kapasitas administrasi negara. Setelah Indonesia kembali menjadi negara kesatuan pada 1950, agenda pemilu kembali menjadi program politik pemerintah dan akhirnya memperoleh landasan hukum melalui Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1953.

Ada persoalan mendasar yang harus dituntaskan pemerintah kala itu. Sebab ada persoalan besar; dimana sebuah negara yang baru berusia satu dasawarsa, dengan tingkat pendidikan dan kapasitas administrasi yang belum merata, dapat menyelenggarakan pemilu nasional? Pertanyaan tersebut bukan persoalan teknis semata. Pemilu membutuhkan daftar pemilih, daerah pemilihan, perangkat penyelenggara, regulasi, logistik, serta mekanisme yang mampu memastikan suara rakyat diterjemahkan menjadi kursi perwakilan.

Untuk kebutuhan tersebut dibentuk perangkat penyelenggara pemilu yang terdiri atas Panitia Pemilihan Indonesia, Panitia Pemilihan di daerah pemilihan, Panitia Pemilihan Kabupaten, hingga Panitia Pemungutan Suara di tingkat kecamatan. Struktur tersebut memperlihatkan bahwa negara mulai membangun electoral administration sebagai bagian dari institusi demokrasi.

Pemilu 1955 atau pesta demokrasi meyakinkan tingkatan kompetisi politik yang sangat tinggi. Pemilih tidak berhadapan dengan dua atau tiga partai besar seperti yang sering ditemukan dalam sistem politik yang telah terkonsolidasi. Puluhan partai politik, organisasi, dan calon perseorangan ikut bertarung. KPU mencatat lebih dari 30 partai politik serta lebih dari seratus daftar calon ikut dalam pemilu tersebut.

Besarnya jumlah peserta mencerminkan pluralitas masyarakat Indonesia. Politik nasional ketika itu tidak hanya diisi oleh nasionalisme sekuler, tetapi juga kekuatan politik Islam, organisasi keagamaan, komunisme, sosialisme, kelompok Kristen, kelompok Katolik, organisasi berbasis profesi, serta berbagai gerakan politik lain. Pemilu menjadi arena tempat perbedaan tersebut diterjemahkan menjadi suara dan kursi.

Hasil pemilihan anggota DPR menunjukkan peta kekuasaan yang sangat terfragmentasi. Dari 37.785.299 suara yang tercatat, PNI memperoleh 8.434.653 suara atau 22,32 persen dan mendapatkan 57 kursi. Masyumi memperoleh 7.903.886 suara atau 20,92 persen dengan 57 kursi. NU meraih 6.955.141 suara atau 18,41 persen dan mendapatkan 45 kursi, sedangkan PKI memperoleh 6.179.914 suara atau 16,36 persen dengan 39 kursi. Empat kekuatan tersebut menjadi partai terbesar dalam DPR hasil Pemilu 1955, tetapi tidak satu pun memperoleh mayoritas.

Pemilu memang menghasilkan mandat rakyat, tetapi mandat itu tersebar ke banyak kekuatan. Tidak ada partai yang dapat berdiri sendiri sebagai kekuatan dominan. Sementara Pemerintahan tetap membutuhkan koalisi, negosiasi, dan kompromi antar partai.

PNI tampil sebagai peraih suara terbanyak, tetapi jumlah kursinya sama dengan Masyumi. NU memperoleh posisi ketiga, sedangkan PKI menempati posisi keempat. Jarak antara empat kekuatan terbesar tersebut juga tidak terlalu lebar jika dibandingkan dengan keseluruhan suara yang masuk. Struktur demikian membuat parlemen menjadi ruang kompetisi yang sangat dinamis dan memperkecil kemungkinan lahirnya pemerintahan dengan basis politik tunggal.

Tetapi ada bagian menarik, dimana Pemilih tidak memberikan mandat kepada satu kekuatan politik saja. Mereka mendistribusikan dukungan kepada berbagai partai yang menawarkan gagasan, identitas politik, dan program berbeda. Pemilu 1955 dengan demikian bukan hanya peristiwa administratif, tetapi juga pemetaan awal tentang bagaimana masyarakat Indonesia memandang masa depan negaranya.

Pemilihan anggota Konstituante pada 15 Desember 1955 menghasilkan pola yang hampir sama. PNI memperoleh 119 kursi, Masyumi 112 kursi, NU 91 kursi, dan PKI 80 kursi. Dari 520 kursi yang secara keseluruhan dirancang untuk Konstituante, enam kursi untuk Irian Barat tidak terisi karena pemilihan tidak berlangsung di wilayah tersebut, sehingga kursi yang dipilih berjumlah 514.

Hasil itu [menandainya] bahwa masyarakat memberikan mandat kepada kelompok politik yang sama untuk terlibat dalam pekerjaan konstitusional negara. Namun, persoalannya menjadi lebih sulit karena tugas Konstituante berbeda dengan tugas DPR. DPR bekerja menjalankan fungsi legislasi dan pengawasan dalam sistem pemerintahan, sedangkan Konstituante harus menyusun konstitusi yang akan menentukan arsitektur kekuasaan Republik dalam jangka panjang.

Persoalan konstitusi tidak pernah netral dari pertarungan gagasan politik. Di dalam Konstituante terdapat perbedaan pandangan mengenai dasar negara, hubungan agama dan negara, bentuk kelembagaan negara, serta arah sistem politik Indonesia. Karena komposisi kekuatan tidak memberikan mayoritas kepada satu kelompok, setiap keputusan strategis membutuhkan dukungan lintas kelompok.

Demokrasi mampu menghasilkan representasi, tetapi representasi belum tentu menghasilkan kesepakatan. Pemilu telah menyelesaikan pertanyaan tentang siapa yang mendapatkan mandat rakyat, tetapi belum menjawab pertanyaan yang lebih mendasar: konstitusi seperti apa yang harus menjadi fondasi negara?

Perbedaan tersebut tidak serta-merta berarti Pemilu 1955 gagal. Justru sebaliknya, pemilu menunjukkan bahwa masyarakat yang sangat plural dapat memasuki kompetisi politik melalui mekanisme elektoral. Persoalan yang muncul setelahnya merupakan persoalan institusional: bagaimana hasil kompetisi tersebut diolah menjadi keputusan politik yang dapat diterima oleh kekuatan-kekuatan yang berbeda.

Pemilu 1955 juga penting karena berlangsung ketika Indonesia belum memiliki tradisi pergantian kekuasaan melalui pemilu yang mapan. Republik sedang belajar menjalankan prosedur demokrasi sambil membangun lembaga negara. Dalam situasi tersebut, penyelenggaraan pemilu sendiri merupakan pencapaian institusional yang penting. KPU mencatat Pemilu 1955 sebagai pemilu pertama dalam sejarah Indonesia dan mencatat tingginya partisipasi pemilih serta luasnya kompetisi politik.

Namun, demokrasi elektoral tidak berhenti pada hari pemungutan suara. Setelah surat suara dihitung dan kursi dibagikan, pekerjaan politik yang jauh lebih sulit dimulai. Para anggota DPR harus membangun pemerintahan yang dapat bekerja, sementara para anggota Konstituante harus menemukan titik temu mengenai dasar dan konstitusi negara.

Persoalan itu berlangsung bersamaan dengan berbagai masalah lain yang dihadapi Republik. Pemerintah harus menghadapi ketegangan pusat dan daerah, persoalan keamanan, kondisi ekonomi, hubungan sipil-militer, serta persoalan Irian Barat yang belum terselesaikan. Stabilitas politik semakin bergantung pada kemampuan pemerintah mengelola berbagai kepentingan tersebut dalam sistem parlementer.

Kabinet Ali Sastroamidjojo I yang berkuasa ketika Pemilu 1955 diselenggarakan kemudian berakhir pada 1955. Setelah itu Burhanuddin Harahap memimpin kabinet hingga 1956. Pergantian pemerintahan kembali memperlihatkan karakter Demokrasi Parlementer: kekuasaan eksekutif sangat bergantung pada konfigurasi dukungan politik di parlemen.

Masalahnya kemudian justru berada di dalam lembaga yang dipilih untuk menyelesaikan persoalan konstitusi. Konstituante mulai bekerja pada November 1956. Para anggotanya membawa mandat rakyat, tetapi sekaligus membawa perbedaan ideologis yang tidak mudah dipertemukan. Perdebatan mengenai dasar negara berkembang menjadi salah satu persoalan paling menentukan dalam sejarah politik Indonesia pada akhir 1950-an.

Kendati demikian, Pemilu 1955 meninggalkan warisan yang ambivalen. Di satu sisi, Indonesia berhasil memperlihatkan kemampuan menyelenggarakan pemilihan umum yang kompetitif dan menghasilkan representasi politik yang luas. Di sisi lain, pemilu menghasilkan parlemen dan Konstituante yang sangat terfragmentasi, sementara sistem politik membutuhkan keputusan strategis yang menuntut konsensus.

Sejarah kemudian menunjukkan bahwa persoalan tersebut tidak selesai melalui mekanisme parlementer. Ketegangan antara Presiden Soekarno, partai politik, militer, pemerintah, dan Konstituante terus meningkat. Ketika Konstituante tidak berhasil mencapai kesepakatan mengenai konstitusi baru, persoalan itu berubah dari perdebatan kelembagaan menjadi krisis politik mengenai masa depan sistem demokrasi Indonesia.

Pemilu 1955 menjadi pemilu pertama sekaligus satu-satunya pemilu nasional dalam era Demokrasi Parlementer. Tidak ada Pemilu 1960 sebagaimana siklus lima tahunan yang kemudian dikenal dalam sejarah politik Indonesia. Perubahan mendasar terjadi ketika Presiden Soekarno mengeluarkan Dekrit 5 Juli 1959 yang membubarkan Konstituante dan memberlakukan kembali UUD 1945.

Karena itu, memahami Pemilu 1955 berarti memahami dua hal sekaligus. Pertama, Indonesia pernah memiliki pengalaman demokrasi elektoral yang sangat kompetitif pada awal Republik. Kedua, demokrasi tidak hanya diuji melalui kemampuan menyelenggarakan pemilu, tetapi juga melalui kemampuan lembaga politik mengubah hasil pemilu menjadi konsensus konstitusional dan pemerintahan yang efektif.

PNI, Masyumi, NU, dan PKI: Empat Kekuatan dalam Pemilu 1955

Pemilu 1955 memperlihatkan sesuatu yang sangat penting dalam sejarah politik Indonesia, sebab masyarakat tidak memberikan mandat politik kepada satu kekuatan tunggal. Empat partai tampil sebagai kekuatan terbesar dalam pemilihan anggota DPR, yakni Partai Nasional Indonesia (PNI), Masyumi, Nahdlatul Ulama (NU), dan Partai Komunis Indonesia (PKI). Keempatnya memperoleh dukungan jutaan pemilih, tetapi tidak satu pun mampu menguasai parlemen. Peta tersebut kemudian menjadi fondasi utama pertarungan politik Indonesia pada paruh kedua 1950-an. Data KPU mencatat PNI dan Masyumi sama-sama memperoleh 57 kursi DPR, NU 45 kursi, dan PKI 39 kursi.

Angka tersebut tidak sekadar menunjukkan persaingan antarpartai. Di balik hasil pemilu terdapat perbedaan gagasan mengenai nasionalisme, agama, negara, ekonomi, masyarakat, dan masa depan Republik. Partai-partai tersebut tumbuh dari sejarah politik yang berbeda dan memiliki basis sosial yang tidak sama. Karena itu, membaca Pemilu 1955 hanya sebagai kompetisi perolehan suara akan membuat salah satu fase paling penting dalam pembentukan politik Indonesia kehilangan makna substantifnya.

PNI memiliki akar kuat dalam nasionalisme Indonesia. Partai ini didirikan pada 1927 oleh Soekarno dan sejak awal menempatkan kemerdekaan Indonesia sebagai tujuan utama perjuangan politik. Setelah Republik berdiri, PNI berkembang sebagai salah satu kekuatan utama dalam sistem parlementer. Pengaruhnya tidak terlepas dari hubungan historis dengan gagasan nasionalisme yang berkembang sejak masa pergerakan, meskipun orientasi partai mengalami perubahan dan penyesuaian sesuai perkembangan politik setelah kemerdekaan. Arsip Kepresidenan ANRI mencatat Soekarno sebagai tokoh yang merumuskan gagasan Marhaenisme dan mendirikan PNI pada 4 Juli 1927 dengan tujuan Indonesia merdeka.

Dalam Pemilu 1955, PNI memperoleh 8.434.653 suara atau 22,32 persen dan mendapatkan 57 kursi DPR. Posisi tersebut menjadikannya salah satu kekuatan terbesar dalam parlemen. Namun, keunggulan itu tidak cukup untuk mengubah PNI menjadi partai dominan. Sistem multipartai membuat kemenangan relatif tidak identik dengan penguasaan pemerintahan. Partai harus tetap mencari dukungan dari kekuatan lain untuk membentuk kabinet dan mempertahankan stabilitas pemerintahan.

Masyumi memiliki sejarah dan karakter politik yang berbeda. Partai ini menjadi salah satu wadah utama kekuatan politik Islam pada masa awal Republik. Basis politiknya tidak homogen karena di dalam Masyumi terdapat berbagai kelompok dan organisasi Islam dengan latar sosial serta pemikiran yang beragam. Pada masa Demokrasi Parlementer, Masyumi menjadi salah satu kekuatan politik nasional terbesar dan memainkan peran penting dalam pemerintahan.

Dalam Pemilu 1955, Masyumi memperoleh 7.903.886 suara atau 20,92 persen dan mendapatkan 57 kursi DPR. Secara jumlah kursi, Masyumi berada sejajar dengan PNI. Namun, perbedaan antara keduanya bukan sekadar kompetisi elektoral. PNI membawa tradisi nasionalisme politik, sementara Masyumi menjadi representasi penting politik Islam dalam sistem parlementer. Perbedaan tersebut ikut memengaruhi perdebatan mengenai bentuk negara dan hubungan antara agama dengan negara.

NU menempati posisi yang juga sangat penting. Organisasi ini pada awalnya merupakan organisasi sosial-keagamaan, tetapi kemudian berkembang menjadi kekuatan politik dan ikut serta dalam Pemilu 1955. NU memperoleh 6.955.141 suara atau 18,41 persen dan 45 kursi DPR. Hasil tersebut menempatkan NU sebagai kekuatan politik besar, sekaligus memperlihatkan bahwa politik Islam Indonesia tidak sepenuhnya terkonsentrasi dalam Masyumi.

Kemunculan NU sebagai kekuatan elektoral besar mempunyai arti strategis. Politik Islam Indonesia memiliki lebih dari satu orientasi dan basis organisasi. Perbedaan antara Masyumi dan NU kemudian ikut membentuk dinamika koalisi serta perdebatan politik di parlemen. Dalam sistem parlementer, perbedaan tersebut memiliki konsekuensi langsung karena komposisi partai menentukan kemampuan kabinet memperoleh dukungan politik.

PKI menghadirkan kekuatan politik dengan karakter ideologis yang berbeda. Partai ini memiliki sejarah panjang sejak masa kolonial dan pernah mengalami pemberontakan 1926–1927 serta tragedi Madiun 1948. Setelah melewati periode represi dan konflik, PKI kembali membangun organisasi dan basis politiknya. Pemilu 1955 memperlihatkan keberhasilan PKI mengubah dirinya menjadi salah satu kekuatan elektoral terbesar di Republik.

PKI memperoleh 6.179.914 suara atau 16,36 persen dan mendapatkan 39 kursi DPR. Hasil tersebut menempatkan PKI di urutan keempat, tetapi jaraknya dengan NU sebagai partai ketiga tidak terlalu jauh. Keberhasilan itu menunjukkan bahwa komunisme memiliki basis politik yang signifikan dalam masyarakat Indonesia pada pertengahan 1950-an.

Empat partai tersebut secara keseluruhan memperoleh bagian terbesar suara pemilih, tetapi tidak membentuk satu blok politik yang solid. PNI, Masyumi, NU, dan PKI memiliki orientasi ideologis yang berbeda dan sering berada dalam posisi politik yang berlawanan. Pada saat yang sama, masing-masing tidak dapat mengabaikan keberadaan kekuatan lainnya karena tidak ada partai yang memiliki mayoritas.

Situasi tersebut menghasilkan konfigurasi yang rumit. Demokrasi memberikan ruang kepada berbagai ideologi untuk berkompetisi secara terbuka, tetapi kompetisi itu juga menciptakan kebutuhan akan kompromi politik yang tidak selalu mudah. Parlemen menjadi arena tempat kepentingan nasionalis, Islam, kiri, dan kelompok-kelompok politik lainnya berhadapan sekaligus bernegosiasi.

Peta politik tersebut juga memperlihatkan bahwa istilah “rakyat Indonesia” tidak dapat dipahami sebagai satu blok politik yang homogen. Pemilih memiliki orientasi yang berbeda-beda. Sebagian memilih partai nasionalis, sebagian mendukung politik Islam, sebagian memilih partai komunis, sementara yang lain memberikan suara kepada partai-partai dengan basis sosial dan keagamaan berbeda. Pemilu 1955 menjadi bukti bahwa pluralitas politik merupakan bagian dari struktur masyarakat Indonesia sejak awal Republik.

Hal itu penting untuk memahami mengapa pemerintahan parlementer sulit membentuk stabilitas jangka panjang. Kabinet harus mengelola parlemen yang terdiri atas banyak kekuatan. Setiap keputusan strategis berpotensi menimbulkan perubahan dukungan. Pergantian kabinet bukan sekadar persoalan personalitas perdana menteri, melainkan konsekuensi dari struktur politik yang fragmentatif.

Namun, fragmentasi tidak otomatis berarti demokrasi tidak bekerja. Justru salah satu fungsi demokrasi adalah menyediakan mekanisme agar perbedaan kepentingan dapat disalurkan melalui institusi.

Hal tersebut menjadi semakin penting ketika hasil Pemilu 1955 tidak hanya menghasilkan DPR. Pemilih juga memilih Konstituante, lembaga yang memiliki tugas menyusun undang-undang dasar baru untuk menggantikan UUDS 1950. Di lembaga tersebut, empat kekuatan utama kembali memperoleh posisi penting. PNI mendapatkan 119 kursi, Masyumi 112 kursi, NU 91 kursi, dan PKI 80 kursi dari 514 kursi yang dipilih.

Komposisi Konstituante memperlihatkan persoalan yang lebih kompleks daripada sekadar pembentukan kabinet. DPR dapat bekerja dengan berbagai kompromi mengenai undang-undang dan kebijakan pemerintah. Konstituante harus mencapai kesepakatan mengenai fondasi konstitusional negara. Perdebatan mengenai dasar negara dengan demikian memiliki konsekuensi jauh lebih panjang karena menyangkut identitas dan struktur Republik.

Perdebatan tersebut kemudian mempertemukan berbagai pandangan tentang Pancasila, Islam, dan hubungan agama dengan negara. Sebagian kekuatan politik mempertahankan Pancasila sebagai dasar negara, sementara sebagian lainnya memperjuangkan rumusan yang memberikan posisi lebih kuat kepada Islam dalam dasar konstitusional negara. Perbedaan itu bukan sekadar perdebatan terminologi, melainkan menyangkut konsepsi tentang sumber legitimasi negara dan hubungan antara warga negara, agama, serta kekuasaan politik.

Pada saat yang sama, PKI membawa perspektif politik yang berakar pada Marxisme-Leninisme dan memperjuangkan agenda politik kelas pekerja serta petani. Pertumbuhan PKI membuat persaingan ideologis semakin tajam. Akan tetapi, perkembangan PKI pada pertengahan 1950-an tidak dapat langsung disamakan dengan posisi politiknya pada 1960-an. Perubahan strategi, basis organisasi, hubungan dengan Soekarno, dan perkembangan politik nasional setelah 1959 harus dilihat sebagai proses yang berbeda.

Begitu pula PNI dan Masyumi tidak dapat dipahami hanya melalui label ideologis. Kedua partai mengalami dinamika internal, perubahan kepemimpinan, serta pergeseran hubungan dengan pemerintah dan kekuatan politik lain. Politik Indonesia pada masa itu bergerak cepat sehingga posisi sebuah partai pada satu tahun tidak selalu identik dengan posisinya beberapa tahun kemudian.

Salah satu ciri penting Pemilu 1955 adalah kompetisi politik yang relatif terbuka. Arsip dan kajian yang dihimpun ANRI menunjukkan bahwa penyelenggaraan pemilu melibatkan proses pendataan pemilih, pencetakan surat suara, persiapan administratif, serta kampanye yang memperlihatkan luasnya partisipasi politik masyarakat. ANRI menempatkan arsip Pemilu 1955 sebagai sumber penting untuk memahami demokrasi, budaya politik, etika politik, dan pendidikan politik pada masa awal Republik.

Karena itu, Pemilu 1955 tidak tepat hanya dikenang sebagai pemilu yang “sukses” atau sebaliknya dinilai gagal karena sistem parlementer kemudian berakhir. Penilaian yang lebih akurat harus melihat dua sisi sekaligus. Republik berhasil membangun mekanisme elektoral yang kompetitif, tetapi institusi politiknya belum berhasil menemukan mekanisme untuk mengelola konflik ideologis yang semakin dalam.

Empat kekuatan utama hasil Pemilu 1955 menjadi cermin dari persoalan tersebut. PNI membawa nasionalisme, Masyumi dan NU mewakili spektrum politik Islam yang berbeda, sedangkan PKI membawa kekuatan politik kiri dengan basis massa yang terus berkembang. Di antara keempatnya terdapat partai-partai lain yang juga memiliki pengaruh, sehingga politik nasional tidak pernah benar-benar sederhana.

Konfigurasi itu kemudian bertemu dengan persoalan lain yang tidak kalah serius: hubungan pusat dan daerah, ketegangan antara kelompok sipil dan militer, persoalan ekonomi, serta masalah Irian Barat. Pemerintahan harus mengelola semua persoalan tersebut ketika dukungan politik di parlemen terus berubah. Ketegangan antara sistem parlementer dan kebutuhan akan pemerintahan yang kuat pun semakin terbuka.

Lalu persoalan terbesar bukan terletak pada keberadaan banyak partai. Masalah yang lebih mendasar adalah tidak tercapainya konsensus mengenai bagaimana kekuasaan harus disusun dan bagaimana konflik politik dapat diselesaikan melalui institusi demokratis. Pemilu telah memberikan representasi, tetapi representasi itu belum menghasilkan kesepakatan konstitusional.

Konstituante menjadi arena terakhir dari persoalan tersebut. Para anggotanya membawa mandat rakyat yang diperoleh melalui pemilu, tetapi perbedaan mengenai dasar negara membuat proses penyusunan konstitusi berjalan panjang dan penuh ketegangan. Ketika upaya mencapai kompromi terus mengalami kebuntuan, kepercayaan terhadap kemampuan sistem parlementer untuk menyelesaikan krisis semakin melemah.

Di era ini sejarah Indonesia memasuki persimpangan yang menentukan. Pertarungan PNI, Masyumi, NU, dan PKI bukan hanya bagian dari kompetisi Pemilu 1955. Ia merupakan gambaran awal dari pertarungan gagasan mengenai Republik: apakah negara akan berkembang melalui demokrasi parlementer yang pluralistik, atau bergerak menuju sistem politik yang lebih terpusat di bawah kepemimpinan Presiden Soekarno.

Jawaban atas pertanyaan itu tidak muncul dari hasil pemilu, melainkan dari kebuntuan Konstituante. Lembaga yang dipilih rakyat tersebut akan menjadi pusat perdebatan mengenai dasar negara dan konstitusi baru. Ketika kesepakatan tidak kunjung tercapai, krisis politik berkembang menjadi krisis ketatanegaraan.

Konstituante kemudian menjadi panggung terakhir dari eksperimen tersebut sebelum Presiden Soekarno mengambil keputusan yang mengubah arah politik Indonesia.

Wakil Rakyat Gagal Menyepakati Dasar Konstitusi Baru

Pemilu 1955 telah menghasilkan dua lembaga penting. Masing – masing adalah Dewan Perwakilan Rakyat dan Konstituante. Jika DPR bertugas menjalankan fungsi legislatif dalam sistem pemerintahan, Konstituante menerima mandat yang jauh lebih fundamental, yakni menyusun undang-undang dasar yang akan menggantikan UUDS 1950. Para anggotanya dipilih melalui pemilu, sehingga lembaga ini membawa legitimasi elektoral yang kuat. Namun, mandat tersebut justru mempertemukan mereka dengan persoalan paling sensitif dalam kehidupan bernegara: dasar apa yang harus menjadi fondasi Republik Indonesia.

Konstituante mulai bersidang pada November 1956. Lembaga itu bukan parlemen biasa. Ia dibentuk untuk menyelesaikan pekerjaan konstitusional yang sejak awal kemerdekaan belum pernah benar-benar tuntas. Indonesia telah menggunakan UUD 1945, Konstitusi RIS 1949, kemudian UUDS 1950. Pergantian tersebut menunjukkan bahwa Republik masih mencari bentuk ketatanegaraan yang dianggap paling sesuai dengan kondisi politik dan cita-cita kemerdekaan. Arsip MPR menyimpan risalah persidangan Konstituante sejak 1956 hingga 1959, yang memperlihatkan panjangnya proses perdebatan lembaga tersebut.

Persoalan yang dihadapi Konstituante bukan sekadar menyusun pasal-pasal tentang lembaga negara. Perdebatan menyentuh dasar negara dan konsepsi mengenai hubungan agama dengan negara. Sebagian kekuatan politik mempertahankan Pancasila sebagai dasar negara, sementara kelompok lain menghendaki dasar negara yang memberikan kedudukan lebih kuat kepada Islam. Perbedaan itu memiliki konsekuensi konstitusional karena pilihan mengenai dasar negara akan menentukan arah penyusunan keseluruhan bangunan hukum dan kelembagaan Republik.

Perdebatan tersebut berlangsung dalam suasana politik yang semakin terpolarisasi. PNI, Masyumi, NU, PKI, dan kekuatan politik lainnya memiliki pandangan yang berbeda mengenai masa depan negara. Tidak ada kelompok yang cukup dominan untuk memaksakan keputusan sendiri. Karena itu, setiap rumusan membutuhkan kemampuan membangun konsensus lintas kelompok, sesuatu yang ternyata jauh lebih sulit daripada memenangkan pemilu.

Masalahnya bukan ketiadaan gagasan. Risalah Konstituante justru memperlihatkan banyaknya gagasan yang diperdebatkan secara serius. Koleksi Mahkamah Konstitusi mencatat berbagai penerbitan resmi Konstituante mengenai dasar negara dan risalah persidangannya pada 1958 dan 1959. Artinya, kebuntuan tersebut bukan terjadi karena lembaga itu tidak bekerja, melainkan karena perbedaan mendasar yang dihadapi belum berhasil dipertemukan dalam satu keputusan konstitusional.

Pada tahap tertentu, perdebatan mengenai dasar negara berubah menjadi persoalan mengenai kemampuan sistem parlementer menyelesaikan konflik politik. Pemerintahan berganti, koalisi berubah, sementara persoalan keamanan dan hubungan pusat-daerah semakin berat. Ketegangan politik tidak hanya berlangsung di gedung parlemen. Situasi nasional juga mengalami pergolakan yang menguji kemampuan pemerintah pusat mempertahankan integrasi negara.

Dalam pada itu, Presiden Soekarno semakin aktif menyampaikan kritik terhadap demokrasi parlementer. Ia menganggap sistem politik yang didominasi persaingan partai telah menghasilkan pemerintahan yang tidak cukup stabil untuk menghadapi persoalan nasional. Gagasan mengenai Demokrasi Terpimpin mulai mendapatkan tempat yang lebih besar dalam wacana politik Presiden. Perubahan tersebut menunjukkan bahwa persoalan Indonesia pada akhir 1950-an tidak lagi semata-mata menyangkut teknis penyusunan konstitusi, tetapi sudah menyentuh arah sistem politik nasional.

Namun, perubahan menuju sistem politik baru tidak berlangsung secara otomatis. Konstituante tetap memiliki mandat konstitusional. Karena itu, jalan keluar dari kebuntuan harus berhadapan pada keputusan mendasar mengenai konstitusi dapat diambil tanpa tercapainya kesepakatan di dalam lembaga yang secara khusus dipilih rakyat untuk menyusun konstitusi.

Hal tersebut menjadi semakin alod ketika pemerintah menghadapi situasi politik dan keamanan yang memburuk. Pergolakan daerah pada akhir 1950-an memperbesar tekanan terhadap pemerintah pusat. Pada saat yang sama, hubungan antara Presiden, partai politik, militer, dan parlemen mengalami perubahan. Republik memasuki fase ketika stabilitas negara mulai ditempatkan berhadapan dengan mekanisme parlementer yang dianggap terlalu bergantung pada kompromi antarpartai.

Konstituante sendiri mencoba menyelesaikan kebuntuan melalui mekanisme pengambilan keputusan. Akan tetapi, persyaratan suara yang dibutuhkan untuk keputusan mengenai dasar negara tidak mudah dicapai. Perdebatan terus berlangsung dan sidang berulang kali belum menghasilkan konsensus final. MPR dalam penjelasan sejarah ketatanegaraan mencatat bahwa Konstituante tidak pernah mencapai kata sepakat untuk menyelesaikan tugas penyusunan konstitusi baru.

Kebuntuan tersebut kemudian bertemu dengan persoalan kuorum dan efektivitas persidangan. Situasi politik nasional semakin genting, sementara kebutuhan akan keputusan politik semakin mendesak. Dalam keadaan seperti itu, pilihan antara mempertahankan prosedur konstitusional yang belum menghasilkan kesepakatan dan mengambil tindakan politik di luar mekanisme tersebut semakin mengemuka.

Presiden Soekarno kemudian mengambil keputusan yang mengubah arah ketatanegaraan Indonesia. Pada 5 Juli 1959, Presiden mengeluarkan Dekrit Presiden. Dokumen resmi yang tercatat sebagai Keputusan Presiden Nomor 150 Tahun 1959 ditetapkan pada tanggal tersebut dan ditandatangani Presiden Soekarno.

Dekrit itu menetapkan tiga perubahan pokok dalam kehidupan ketatanegaraan. Konstituante dibubarkan, UUD 1945 dinyatakan berlaku kembali, sedangkan UUDS 1950 dinyatakan tidak berlaku lagi. Dekrit juga menetapkan pembentukan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Dewan Pertimbangan Agung Sementara. Dengan keputusan tersebut, eksperimen Demokrasi Parlementer yang berlangsung sejak 1950 secara efektif berakhir.

Keputusan itu merupakan salah satu aspek paling menentukan dalam sejarah konstitusi Indonesia. Secara politik, Dekrit mengakhiri kebuntuan yang tidak mampu diselesaikan Konstituante. Namun secara ketatanegaraan, tindakan tersebut juga memperlihatkan bahwa ketika mekanisme demokrasi perwakilan mengalami kebuntuan, penyelesaian akhirnya datang melalui keputusan Presiden.

Ada historis yang tidak dapat dihapus hanya dengan menyebut Dekrit sebagai jalan keluar dari krisis. Konstituante merupakan lembaga yang dipilih melalui pemilu. Ketika lembaga tersebut dibubarkan, mandat elektoral yang diberikan rakyat pada 1955 juga berakhir sebelum tugas konstitusionalnya selesai. Negara memperoleh jalan keluar dari kebuntuan, tetapi sekaligus memasuki sistem politik baru yang memberikan ruang kekuasaan jauh lebih besar kepada Presiden.

Kembalinya UUD 1945 juga membawa kembali struktur konstitusional yang berbeda dari UUDS 1950. Jika masa Demokrasi Parlementer menempatkan parlemen dan partai politik sebagai pusat penting pembentukan pemerintahan, sistem setelah Dekrit bergerak menuju konsentrasi kekuasaan eksekutif yang lebih besar di bawah kepemimpinan Soekarno. Lembaga-lembaga negara kemudian dibentuk dan disusun kembali sesuai dengan konsepsi Demokrasi Terpimpin.

Karena itu, Dekrit 5 Juli 1959 tidak dapat dibaca hanya sebagai penutup episode Konstituante. Ia merupakan pintu masuk menuju perubahan rezim politik dalam arti perubahan cara kekuasaan negara diorganisasikan. Demokrasi Parlementer berakhir, tetapi persoalan mengenai hubungan antara demokrasi, konstitusi, parlemen, partai politik, dan kekuasaan Presiden justru memasuki tahap baru.

Pengalaman Konstituante meninggalkan pelajaran penting dalam sejarah politik Indonesia. Pemilu dapat memberikan legitimasi kepada wakil rakyat, tetapi legitimasi elektoral tidak otomatis menghasilkan konsensus. Perbedaan politik dapat disalurkan melalui institusi, tetapi institusi membutuhkan aturan pengambilan keputusan yang mampu mengubah perbedaan menjadi keputusan yang sah dan diterima. Ketika proses itu gagal, tekanan untuk mencari jalan keluar di luar mekanisme yang sedang berjalan akan semakin besar.

Pada saat yang sama, kegagalan Konstituante tidak semestinya dipakai untuk menyimpulkan bahwa demokrasi parlementer sama sekali tidak menghasilkan capaian. Pemilu 1955 tetap menjadi tonggak penting karena menunjukkan bahwa rakyat Indonesia mampu berpartisipasi dalam kompetisi politik nasional secara luas. Yang gagal adalah proses mencapai kesepakatan konstitusional dalam kondisi fragmentasi politik dan krisis nasional yang semakin berat.

Setelah 5 Juli 1959, pusat gravitasi politik Indonesia berpindah. Partai politik tidak lagi memiliki posisi yang sama seperti pada masa Demokrasi Parlementer. Presiden Soekarno tampil semakin dominan, sementara konsep Demokrasi Terpimpin mulai menjadi dasar baru penyelenggaraan politik. MPRS dan DPR-GR kemudian menjadi bagian dari arsitektur politik baru yang berbeda secara mendasar dari sistem sebelumnya.

Perubahan itu membawa Republik memasuki babak yang sangat berbeda. Jika periode 1950–1959 merupakan eksperimen demokrasi parlementer dengan partai politik sebagai kekuatan utama, setelah Dekrit 5 Juli 1959 kekuasaan bergerak menuju sistem yang lebih terpusat pada Presiden. Soekarno tidak lagi hanya menjadi kepala negara dalam sistem parlementer, tetapi berkembang menjadi pusat kekuasaan politik dalam Demokrasi Terpimpin.

Perjalanan tersebut memperlihatkan satu pola penting dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia. Setiap perubahan sistem politik selalu lahir dari ketegangan antara kebutuhan akan stabilitas dan tuntutan representasi, antara kekuasaan eksekutif dan lembaga perwakilan, serta antara prosedur konstitusional dan tekanan politik. Persoalan itu tidak berakhir pada 1959. Ia akan muncul kembali dalam bentuk yang berbeda pada masa-masa berikutnya.

Dekrit 5 Juli 1959 karena itu menjadi jembatan langsung menuju era Soekarno yang baru. Negara kembali menggunakan UUD 1945, tetapi Republik yang menjalankannya sudah berbeda dari Republik pada 1945. Struktur politik telah berubah, kekuatan partai telah berkembang, militer semakin berpengaruh, PKI semakin besar, dan Presiden Soekarno semakin aktif mengarahkan keseimbangan politik nasional.

Eksperimen Demokrasi Parlementer berakhir bukan karena rakyat berhenti berpolitik, melainkan karena sistem tersebut tidak berhasil menemukan jalan keluar dari konflik konstitusional dan krisis politik yang semakin dalam. Setelah itu, Indonesia memasuki Demokrasi Terpimpin—sebuah sistem yang menjanjikan stabilitas dan persatuan, tetapi sekaligus membuka persoalan baru mengenai konsentrasi kekuasaan dan batas-batas demokrasi.

Demokrasi Parlementer Berakhir

Lima Juli 1959 menjadi salah satu tanggal paling menentukan dalam perjalanan politik Indonesia. Pada hari itu Presiden Soekarno mengeluarkan Dekrit Presiden yang mengakhiri kebuntuan Konstituante, membubarkan lembaga yang dipilih melalui Pemilu 1955 tersebut, memberlakukan kembali UUD 1945, dan menyatakan UUDS 1950 tidak berlaku lagi. Keputusan itu sekaligus mengakhiri fase Demokrasi Parlementer yang berlangsung sejak 1950 dan membuka jalan menuju Demokrasi Terpimpin. Secara resmi, keputusan tersebut tercatat sebagai Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 150 Tahun 1959 tentang Kembali kepada Undang-Undang Dasar 1945, ditetapkan dan ditandatangani Soekarno pada 5 Juli 1959.

Dekrit itu tidak muncul dalam ruang politik yang kosong. Selama hampir tiga tahun, Konstituante berusaha menyusun undang-undang dasar baru sebagai pengganti UUDS 1950. Para anggotanya memperoleh mandat langsung melalui Pemilu 1955, sehingga secara demokratis lembaga tersebut memiliki legitimasi yang kuat. Namun, legitimasi elektoral tidak otomatis menghasilkan kesepakatan konstitusional. Perdebatan mengenai dasar negara, bentuk hubungan agama dan negara, serta struktur ketatanegaraan berlangsung panjang tanpa menghasilkan keputusan final.

Kebuntuan Konstituante harus dibaca bersama situasi politik yang semakin berat. Pemerintahan parlementer mengalami pergantian kabinet, sementara konflik pusat-daerah dan persoalan keamanan berkembang menjadi ancaman serius terhadap stabilitas Republik. Hubungan antara partai politik, Presiden, dan militer juga semakin kompleks. Negara membutuhkan keputusan politik yang cepat, tetapi sistem parlementer bekerja melalui proses negosiasi yang panjang di antara kekuatan-kekuatan yang tidak memiliki mayoritas mutlak.

Soekarno melihat persoalan tersebut sebagai kelemahan mendasar Demokrasi Parlementer. Sejak beberapa tahun sebelumnya ia telah mengkritik praktik demokrasi yang menurutnya terlalu berorientasi pada persaingan partai. Ia kemudian mengembangkan gagasan Demokrasi Terpimpin sebagai alternatif yang menempatkan kepemimpinan nasional dan prinsip musyawarah sebagai unsur penting dalam kehidupan politik.

Perubahan itu sesungguhnya telah mulai terlihat sebelum Dekrit. Pada 1957, ketika krisis politik dan keamanan semakin berat, Soekarno membentuk Kabinet Karya yang dipimpin Djuanda Kartawidjaja. Kabinet tersebut tidak didasarkan pada konfigurasi partai seperti kabinet-kabinet sebelumnya. Langkah itu menunjukkan adanya pergeseran dari politik parlementer menuju model pemerintahan yang lebih menekankan kepemimpinan Presiden dan pembentukan kabinet yang lebih luas secara politik.

Namun, persoalan konstitusi tetap belum selesai. Konstituante terus bersidang dan mencoba menemukan formula yang dapat diterima berbagai kelompok. Perbedaan mengenai dasar negara menjadi salah satu persoalan paling sulit. Ketika mekanisme pengambilan keputusan tidak menghasilkan kesepakatan yang diperlukan, lembaga tersebut kehilangan kemampuan untuk menyelesaikan mandat utamanya.

Pada saat yang sama, tekanan terhadap negara semakin besar. Pergolakan daerah berkembang menjadi konflik bersenjata yang serius. Pemerintah pusat kemudian mengambil tindakan militer untuk mempertahankan integrasi negara. Keadaan darurat dan ketegangan politik memperkuat pandangan bahwa Indonesia membutuhkan struktur kekuasaan yang lebih terkonsentrasi dan tidak terlalu bergantung pada tarik-menarik partai di parlemen.

Dekrit 5 Juli kemudian menjadi jalan keluar yang dipilih Presiden. Dalam konsideransnya, keputusan tersebut mengaitkan kebuntuan Konstituante dengan kebutuhan menyelamatkan persatuan dan keselamatan negara. Isi Dekrit menetapkan pembubaran Konstituante, pemberlakuan kembali UUD 1945, dan tidak berlakunya UUDS 1950. Dekrit juga memerintahkan pembentukan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Dewan Pertimbangan Agung Sementara.

Secara politik, keputusan itu mendapat dukungan dari sejumlah kekuatan negara dan kemudian dikukuhkan DPR secara aklamasi pada 22 Juli 1959. Karena itu, Dekrit tidak dapat dipahami hanya sebagai tindakan Presiden yang berdiri sendiri. Ia merupakan keputusan yang kemudian memperoleh penerimaan politik dari lembaga negara yang pada masa tersebut masih berfungsi dalam konfigurasi ketatanegaraan yang ada.

Tetapi penerimaan tersebut tidak menghapus pertanyaan konstitusional yang lebih mendasar. Konstituante merupakan lembaga yang dibentuk melalui pemilu untuk menyusun konstitusi. Ketika lembaga itu dibubarkan karena gagal mencapai kesepakatan, penyelesaian krisis tidak lagi berasal dari kompromi di dalam Konstituante, melainkan dari keputusan Presiden. Perubahan tersebut memperlihatkan pergeseran sumber penyelesaian politik: dari proses deliberasi lembaga perwakilan menuju keputusan eksekutif yang kemudian memperoleh legitimasi politik.

Kembalinya UUD 1945 juga mengubah struktur politik yang sebelumnya berkembang berdasarkan UUDS 1950. Sistem parlementer yang memberikan posisi kuat kepada partai dan parlemen mulai ditinggalkan. Presiden memperoleh ruang kekuasaan yang jauh lebih besar dalam menentukan arah pemerintahan. Karena itu, Dekrit bukan sekadar perubahan dokumen konstitusi, melainkan perubahan konfigurasi kekuasaan.

Setelah Dekrit, MPRS dibentuk melalui Penetapan Presiden Nomor 2 Tahun 1959. MPRS kemudian menjadi bagian penting dari arsitektur ketatanegaraan Demokrasi Terpimpin. MPR mencatat bahwa sidang pertama MPRS berlangsung pada 10 November 1960 di Bandung dan menghasilkan sejumlah ketetapan, antara lain mengenai Manifesto Politik Republik Indonesia sebagai Garis-Garis Besar Haluan Negara serta pola pembangunan nasional semesta berencana.

Pembentukan MPRS menunjukkan bahwa sistem baru tidak sekadar menghidupkan kembali lembaga-lembaga berdasarkan UUD 1945 sebagaimana praktik 1945. Lembaga-lembaga negara dibentuk dalam konfigurasi politik baru yang sangat dipengaruhi oleh kepemimpinan Soekarno. Demokrasi Terpimpin kemudian berkembang dengan konsep politik yang berbeda dari demokrasi parlementer sebelumnya.

Perubahan tersebut memiliki konsekuensi besar terhadap partai politik. Jika pada masa Demokrasi Parlementer partai menjadi instrumen utama pembentukan kabinet dan menentukan keberlangsungan pemerintahan, setelah 1959 posisi partai bergerak ke dalam struktur politik yang semakin dikendalikan oleh keseimbangan antara Presiden, militer, dan kekuatan politik massa. Soekarno berusaha membangun formula politik yang dapat mempertemukan nasionalisme, agama, dan komunisme dalam satu konfigurasi kekuasaan.

Formula itu kemudian dikenal sebagai Nasakom: nasionalisme, agama, dan komunisme. Gagasan tersebut bukan sekadar slogan politik. Ia merupakan usaha Soekarno mencari keseimbangan antara tiga arus kekuatan yang berkembang dalam masyarakat Indonesia. PNI menjadi salah satu representasi nasionalisme, berbagai organisasi Islam mewakili kekuatan agama, sementara PKI tampil sebagai kekuatan komunis yang terus berkembang.

Persoalannya, keseimbangan tersebut tidak pernah benar-benar stabil. Setiap kekuatan memiliki basis sosial dan agenda politik sendiri. Militer juga berkembang sebagai aktor politik yang semakin penting, sementara Presiden berusaha mempertahankan posisinya sebagai pusat penyeimbang. Demokrasi Terpimpin dengan demikian bukan sistem yang menghilangkan kompetisi politik, melainkan sistem yang mengubah arena, mekanisme, dan distribusi kekuasaan dalam kompetisi tersebut.

Kembalinya UUD 1945 juga memperkuat posisi simbolik Presiden sebagai pusat kepemimpinan negara. Namun, praktik ketatanegaraan Demokrasi Terpimpin berkembang jauh melampaui struktur normatif yang sederhana. Lembaga-lembaga negara, partai politik, militer, dan organisasi massa berinteraksi dalam konfigurasi kekuasaan yang terus berubah.

Dari sudut sejarah demokrasi, perubahan 1959 menghadirkan sebuah paradoks. Dekrit menyelesaikan kebuntuan politik yang tidak mampu diselesaikan Konstituante, tetapi penyelesaian itu sekaligus mengurangi peran mekanisme parlementer yang sebelumnya menjadi saluran utama kompetisi politik. Negara memperoleh struktur pemerintahan yang lebih terpusat, tetapi konsentrasi kekuasaan menciptakan persoalan baru mengenai batas antara kepemimpinan politik dan kontrol institusional.

Itulah sebabnya Demokrasi Terpimpin tidak dapat dipahami hanya sebagai kelanjutan biasa dari Demokrasi Parlementer. Sistem politik telah berubah secara substantif. Jika sebelumnya pemerintah harus terus mempertahankan dukungan parlemen melalui koalisi partai, setelah 1959 Presiden menjadi aktor yang jauh lebih dominan dalam menentukan arah negara. MPRS, DPR-GR, kabinet, partai politik, dan organisasi massa kemudian ditempatkan dalam konfigurasi baru tersebut.

Perubahan ini juga mengubah posisi Soekarno. Ia tidak lagi hanya tampil sebagai simbol persatuan nasional atau kepala negara dalam sistem parlementer. Presiden berkembang menjadi pemimpin politik yang secara aktif menentukan arah ideologis dan kebijakan negara. Pidato-pidatonya menjadi instrumen penting dalam mengarahkan politik nasional, sementara konsep revolusi dan kepemimpinan nasional semakin kuat dalam wacana kenegaraan.

Namun, semakin terkonsentrasinya kekuasaan tidak otomatis menyelesaikan masalah Indonesia. Persoalan ekonomi tetap berat. Inflasi meningkat, produksi menghadapi berbagai kendala, dan pemerintah menjalankan kebijakan ekonomi yang sangat dipengaruhi oleh orientasi politik. Di bidang luar negeri, Indonesia menjalankan politik konfrontasi terhadap Malaysia dan memperkuat hubungan dengan negara-negara yang dipandang mendukung perjuangan antiimperialisme.

Di dalam negeri, persaingan antara PKI dan militer berkembang menjadi persoalan strategis. Keduanya memiliki kekuatan organisasi dan basis politik yang besar, tetapi berada dalam hubungan yang semakin tegang. Soekarno berusaha menjaga keseimbangan di antara kekuatan tersebut melalui konsep Nasakom dan kepemimpinan personalnya. Keseimbangan itu pada akhirnya sangat rapuh.

Karena itu, Dekrit 5 Juli 1959 tidak boleh dipandang sebagai titik akhir persoalan yang muncul selama Demokrasi Parlementer. Dekrit justru membuka babak baru yang lebih kompleks. Indonesia meninggalkan sistem parlementer dan memasuki Demokrasi Terpimpin, tetapi konflik mengenai siapa yang paling berhak menentukan arah Republik tetap berlangsung. Bedanya, konflik tersebut kini berlangsung dalam sistem yang memberikan posisi jauh lebih kuat kepada Presiden.

Sejarah kemudian bergerak menuju pertarungan yang semakin tajam antara Soekarno, militer, PKI, dan berbagai kekuatan politik lain. Presiden mencoba menjaga keseimbangan melalui konsep Nasakom, sementara militer semakin kuat sebagai aktor politik dan keamanan. PKI terus memperluas pengaruhnya. Di tengah persaingan tersebut, Indonesia juga menghadapi tekanan ekonomi dan politik luar negeri yang semakin berat.

Persisnya 5 Juli 1959 merupakan salah satu titik balik paling penting dalam sejarah Republik. Demokrasi Parlementer berakhir, UUD 1945 kembali berlaku, Konstituante dibubarkan, dan sistem politik memasuki era Demokrasi Terpimpin. Jalan yang ditempuh untuk keluar dari kebuntuan konstitusional menghasilkan stabilitas politik yang berbeda, tetapi sekaligus menciptakan konsentrasi kekuasaan dan kompetisi baru yang akan menentukan nasib pemerintahan Soekarno.

Soekarno dan Demokrasi Terpimpin

Kalapun Dekrit Presiden 5 Juli 1959 mengakhiri Demokrasi Parlementer dan mengembalikan Indonesia kepada UUD 1945. Namun, yang kembali bukanlah sekadar sebuah konstitusi. Republik memasuki konfigurasi kekuasaan baru ketika Presiden Soekarno tampil semakin dominan dalam menentukan arah pemerintahan dan kehidupan politik nasional. Demokrasi Terpimpin kemudian menjadi nama bagi sistem politik yang dibangun setelah kebuntuan Konstituante, ketika mekanisme parlementer dinilai tidak lagi mampu menjawab krisis politik dan ketatanegaraan.

Perubahan tersebut perlu dipahami secara hati-hati. UUD 1945 memang kembali berlaku, tetapi praktik ketatanegaraan setelah 1959 berkembang dalam kondisi politik yang sangat berbeda dari 1945. Pada masa awal kemerdekaan, negara masih berada dalam situasi revolusi dan lembaga-lembaga konstitusional belum terbentuk secara lengkap. Setelah 1959, lembaga negara dibangun kembali melalui keputusan politik Presiden, sementara keseimbangan kekuasaan di antara Presiden, parlemen, militer, dan partai politik mengalami perubahan besar.

Soekarno menyebut sistem baru itu sebagai Demokrasi Terpimpin. Dalam konsepsinya, demokrasi tidak seharusnya hanya mengandalkan kompetisi partai dan keputusan berdasarkan suara terbanyak. Ia menekankan musyawarah, kepemimpinan, dan persatuan kekuatan politik. Kritik Soekarno terhadap Demokrasi Parlementer berangkat dari pengalaman kabinet yang sering berganti dan konflik partai yang menurutnya membuat negara sulit bergerak cepat.

Namun, konsep tersebut memiliki konsekuensi institusional. Ketika kepemimpinan Presiden ditempatkan semakin kuat sebagai pusat pengambilan keputusan, ruang bagi mekanisme parlementer otomatis menyempit. Politik Indonesia tidak lagi bergerak terutama melalui kompetisi untuk membentuk kabinet, tetapi melalui hubungan langsung antara Presiden dan kekuatan-kekuatan politik yang berada di sekelilingnya.

Setelah Dekrit, Soekarno mengangkat dirinya sebagai kepala pemerintahan sekaligus tetap sebagai kepala negara. Kabinet kemudian tidak lagi bertumpu pada pola koalisi parlementer seperti periode sebelumnya. Pada Juli 1959, dibentuk Kabinet Kerja dengan Soekarno sebagai Perdana Menteri dan Djuanda Kartawidjaja sebagai Menteri Pertama. Struktur tersebut memperlihatkan semakin besarnya peran Presiden dalam pemerintahan.

Perubahan tersebut juga berlangsung melalui restrukturisasi lembaga perwakilan. MPRS dibentuk untuk menjalankan fungsi permusyawaratan tertinggi sesuai dengan konstruksi UUD 1945 yang sedang diterapkan. Anggotanya tidak dipilih melalui pemilu baru, tetapi diangkat dalam konfigurasi politik yang ditentukan pemerintah. Perbedaan ini penting karena menunjukkan bahwa sistem politik setelah 1959 tidak lagi bertumpu pada legitimasi elektoral seperti DPR dan Konstituante hasil Pemilu 1955.

MPRS kemudian menjadi salah satu lembaga penting dalam Demokrasi Terpimpin. Sidang pertamanya berlangsung di Bandung pada 10 November 1960. Dalam periode berikutnya, lembaga tersebut menetapkan sejumlah keputusan politik penting yang memperkuat arah politik Presiden Soekarno, termasuk menjadikan Manifesto Politik Republik Indonesia sebagai Garis-Garis Besar Haluan Negara.

DPR juga mengalami perubahan mendasar. Setelah DPR hasil Pemilu 1955 menolak rancangan anggaran pemerintah, Soekarno membubarkan DPR tersebut pada 1960. Sebagai gantinya, dibentuk DPR-GR atau Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong. Anggota DPR-GR diangkat oleh Presiden, bukan dipilih melalui pemilu. Perubahan ini menjadi salah satu contoh paling jelas mengenai bergesernya sumber legitimasi politik dari pemilihan umum menuju penunjukan oleh Presiden.

Perubahan tersebut mengubah karakter hubungan antara eksekutif dan legislatif. Dalam Demokrasi Parlementer, parlemen memiliki posisi strategis untuk menentukan keberlangsungan kabinet. Dalam Demokrasi Terpimpin, parlemen justru semakin bergantung pada struktur kekuasaan yang dibentuk Presiden. DPR-GR tetap menjalankan fungsi perwakilan dan legislasi, tetapi komposisinya tidak lagi merupakan hasil kompetisi elektoral nasional.

Soekarno kemudian memperkenalkan gagasan politik yang berusaha menggabungkan tiga kekuatan utama dalam masyarakat: nasionalisme, agama, dan komunisme. Konsep tersebut dikenal sebagai Nasakom. Dalam politik praktis, gagasan ini menjadi salah satu cara Soekarno menjaga keseimbangan antara kelompok nasionalis, kekuatan Islam, dan PKI yang semakin besar.

Nasakom harus dilihat dalam konteks persaingan politik yang nyata. PNI memiliki basis nasionalis yang kuat. Organisasi dan partai Islam tetap memiliki massa yang besar, meskipun kekuatan politik Islam mengalami perubahan setelah Masyumi dibubarkan pada 1960. Sementara itu, PKI tumbuh menjadi salah satu organisasi politik terbesar di Indonesia.

PKI memperoleh momentum penting setelah Pemilu 1955. Pada masa Demokrasi Terpimpin, partai tersebut semakin dekat dengan Presiden Soekarno dan memperoleh ruang politik yang luas. Pimpinan PKI D.N. Aidit secara aktif mendukung gagasan Nasakom dan kebijakan-kebijakan Presiden. Dukungan tersebut membuat PKI menjadi salah satu kekuatan utama dalam konfigurasi politik nasional.

Tetapi kedekatan PKI dengan Presiden tidak berarti hubungan politik di dalam negara menjadi harmonis. Militer, terutama Angkatan Darat, memiliki pandangan yang berbeda terhadap perkembangan PKI. Persaingan mengenai pengaruh politik, organisasi massa, kebijakan keamanan, dan arah negara semakin kuat. Soekarno berusaha mempertahankan keseimbangan di antara kekuatan-kekuatan tersebut, tetapi keseimbangan itu bergantung sangat besar pada kemampuan dan otoritas personal Presiden.

Militer sendiri telah memperoleh posisi politik yang semakin penting sejak masa Demokrasi Parlementer. Ketika negara menghadapi pemberontakan daerah dan keadaan darurat, militer tidak hanya menjalankan fungsi pertahanan dan keamanan, tetapi juga masuk semakin dalam ke administrasi pemerintahan. Perkembangan tersebut menjadi salah satu fondasi penting bagi meningkatnya peran politik militer pada dekade berikutnya.

Demokrasi Terpimpin tidak hanya merupakan sistem yang memperkuat Presiden. Namun juga menghasilkan tiga pusat kekuatan yang semakin penting: Presiden Soekarno, militer, dan PKI. Di antara ketiganya terdapat partai-partai nasionalis, kelompok Islam, organisasi massa, dan berbagai kelompok sosial yang berusaha mempertahankan pengaruhnya.

Konfigurasi tersebut membuat politik Indonesia semakin personal sekaligus ideologis. Presiden berfungsi sebagai pusat keseimbangan, tetapi banyak keputusan politik bergantung pada kemampuan Soekarno menjaga hubungan dengan kekuatan-kekuatan yang memiliki kepentingan berbeda. Ketika kesehatan politik sistem bergantung terlalu besar pada satu figur, perubahan posisi figur tersebut dapat membawa konsekuensi yang sangat besar terhadap keseluruhan struktur kekuasaan.

Di luar persoalan kelembagaan, pemerintah juga menghadapi masalah ekonomi. Indonesia memasuki dekade 1960-an dengan tekanan inflasi yang berat, defisit anggaran, gangguan produksi, serta kesulitan memperoleh devisa. Kebijakan ekonomi semakin terkait dengan orientasi politik pemerintah. Pembangunan ekonomi tidak dapat dilepaskan dari agenda revolusi yang terus dikampanyekan Presiden.

Soekarno menempatkan politik luar negeri sebagai bagian penting dari perjuangan revolusi. Indonesia semakin aktif dalam gerakan antiimperialisme dan menentang pengaruh kolonialisme Barat. Konfrontasi dengan Malaysia sejak 1963 menjadi salah satu manifestasi kebijakan tersebut. Pada Januari 1965, Indonesia bahkan mengumumkan keluar dari Perserikatan Bangsa-Bangsa setelah Malaysia terpilih menjadi anggota tidak tetap Dewan Keamanan PBB. Keputusan itu menunjukkan betapa eratnya hubungan antara politik luar negeri, ideologi revolusioner, dan politik domestik pada masa Demokrasi Terpimpin.

Pada saat yang sama, pemerintah menjalankan proyek-proyek simbolik berskala besar yang dimaksudkan untuk menunjukkan kebesaran Indonesia di tengah politik internasional. Pembangunan Monumen Nasional, kompleks olahraga Senayan, dan berbagai proyek monumental menjadi bagian dari politik prestise negara. Kebijakan tersebut mendapatkan dukungan sebagai simbol kebangkitan nasional, tetapi juga dikritik karena berlangsung ketika kondisi ekonomi masyarakat semakin berat.

Persoalan ekonomi lalu menjadi salah satu kelemahan terbesar Demokrasi Terpimpin. Inflasi meningkat sangat tinggi pada pertengahan 1960-an. Harga kebutuhan masyarakat melonjak, sementara kemampuan negara membiayai pemerintahan dan pembangunan semakin terbatas. Krisis ekonomi tersebut memperbesar tekanan terhadap legitimasi politik pemerintah.

Dalam keadaan demikian politik semakin dipenuhi konflik ideologis. PKI memperluas pengaruh melalui organisasi massa seperti SOBSI, BTI, Gerwani, dan berbagai organisasi pemuda serta kebudayaan. Sementara itu, militer dan kelompok politik anti-komunis memandang perkembangan tersebut sebagai ancaman terhadap keseimbangan kekuasaan. Persaingan tidak lagi sekadar berlangsung di parlemen, tetapi menjalar ke masyarakat.

Presiden Soekarno berusaha menjaga keseimbangan melalui konsep Nasakom. Namun, semakin besar kekuatan masing-masing kelompok, semakin sulit pula menjaga jarak yang sama di antara mereka. Presiden membutuhkan dukungan PKI untuk mempertahankan basis politik massa, tetapi juga membutuhkan militer untuk menjaga stabilitas negara. Kedua kekuatan tersebut justru memiliki kepentingan politik yang semakin bertentangan.

Situasi itu mengisahkan (paradoks) Demokrasi Terpimpin. Sistem tersebut dibangun dengan alasan untuk mengatasi fragmentasi partai dan menciptakan pemerintahan yang lebih efektif. Namun, setelah kekuasaan terkonsentrasi, konflik politik tidak hilang. Konflik justru berpindah dari parlemen ke persaingan antara kekuatan-kekuatan yang memiliki akses langsung kepada Presiden dan negara.

Perubahan dari DPR hasil pemilu menjadi DPR-GR menunjukkan bahwa representasi politik juga mengalami transformasi. Pemilu 1955 telah menghasilkan lembaga perwakilan yang mencerminkan pilihan masyarakat. Setelah 1959, mekanisme tersebut dihentikan. Negara memasuki fase ketika representasi politik ditentukan melalui penunjukan dan keseimbangan kekuatan di sekitar Presiden.

Perubahan itu menjadi penting untuk memahami mengapa periode Demokrasi Terpimpin kemudian berkembang menuju krisis 1965. Ketika mekanisme pemilu dan parlemen tidak lagi menjadi arena utama untuk menyelesaikan konflik politik, pertarungan pengaruh berlangsung melalui organisasi massa, militer, birokrasi, hubungan dengan Presiden, dan mobilisasi politik.

Karena itu, penguatan kekuasaan Soekarno setelah 1959 bukan sekadar cerita tentang seorang Presiden yang menjadi semakin kuat. Ia merupakan perubahan sistemik dalam cara kekuasaan negara bekerja. Lembaga perwakilan berubah, partai politik kehilangan sebagian fungsi yang sebelumnya sangat menentukan, militer memperoleh ruang politik yang lebih besar, dan PKI berkembang sebagai kekuatan massa yang semakin penting.

Pada awalnya, konfigurasi tersebut terlihat mampu memberikan stabilitas setelah periode kabinet yang sering berganti. Namun stabilitas politik tidak sama dengan konsensus politik. Di bawah permukaan, perbedaan antara nasionalis, Islam, komunis, dan militer terus berkembang. Ketegangan tersebut semakin tajam ketika persoalan ekonomi memburuk dan politik luar negeri memasuki fase konfrontatif.

Soekarno kemudian semakin mengandalkan gagasan revolusi sebagai kerangka politik negara. Negara tidak lagi sekadar menjalankan administrasi pemerintahan, tetapi diposisikan sebagai instrumen perjuangan revolusioner melawan imperialisme dan kekuatan yang dianggap menghambat cita-cita nasional. Bahasa politik berubah, begitu pula orientasi kebijakan negara.

Namun, revolusi membutuhkan mobilisasi. Mobilisasi membutuhkan organisasi massa. Dan organisasi massa membutuhkan akses terhadap kekuasaan. Persaingan untuk menguasai ruang tersebut membuat hubungan antara PKI, militer, partai nasionalis, kelompok Islam, dan Presiden semakin kompleks.

Memasuki pertengahan 1960-an, Indonesia akhirnya berada dalam kondisi politik yang sangat rapuh. Presiden Soekarno masih menjadi pusat kekuasaan, tetapi kekuatan yang menopangnya tidak berada dalam hubungan yang harmonis. PKI semakin percaya diri, militer semakin waspada, ekonomi semakin tertekan, dan masyarakat menghadapi polarisasi politik yang semakin tajam.

Kala itulah Demokrasi Terpimpin dengan demikian telah mengubah wajah Republik. Kekuasaan Presiden memang menguat, tetapi penguatan tersebut tidak menghasilkan keseimbangan politik yang permanen. Sebaliknya, ia menciptakan struktur kekuasaan yang sangat bergantung pada kemampuan Soekarno mengendalikan persaingan antara kekuatan-kekuatan politik yang semakin besar.

DPR-GR dan MPRS dalam Wajah Baru Lembaga Negara

Dibalik bayang – bayang Dekrit Presiden 5 Juli 1959 tidak hanya mengakhiri eksperimen Demokrasi Parlementer dan mengembalikan Indonesia kepada Undang-Undang Dasar 1945. Keputusan tersebut juga membuka fase baru dalam sejarah kelembagaan negara. Setelah sistem parlementer dianggap gagal menghasilkan pemerintahan yang stabil, Soekarno membangun apa yang kemudian disebut Demokrasi Terpimpin dengan menempatkan kepemimpinan presiden sebagai pusat koordinasi politik. Perubahan itu segera merembet ke lembaga perwakilan. DPR hasil Pemilu 1955 yang sebelumnya memperoleh legitimasi langsung dari pemilih tidak lagi berada pada posisi yang sama ketika berhadapan dengan kekuasaan eksekutif. Struktur negara tetap memakai nama lembaga-lembaga konstitusional, tetapi mekanisme pembentukan dan hubungan kekuasaannya mengalami perubahan mendasar.

Persoalan tersebut penting karena demokrasi tidak hanya ditentukan oleh ada atau tidaknya parlemen. Demokrasi juga ditentukan oleh bagaimana anggota parlemen memperoleh mandat, kepada siapa mereka bertanggung jawab, dan seberapa jauh lembaga perwakilan mampu menjalankan fungsi pengawasan terhadap pemerintah. Ketika sumber legitimasi bergeser dari pemilihan umum menuju penunjukan politik, relasi antara eksekutif dan legislatif ikut berubah. Dalam sejarah Indonesia, perubahan itu terlihat jelas setelah DPR hasil Pemilu 1955 dibekukan pada 1960 dan digantikan dengan Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong atau DPR-GR.

Konflik antara Presiden Soekarno dan DPR hasil Pemilu 1955 mencapai tahap menentukan ketika parlemen menolak rancangan anggaran negara yang diajukan pemerintah. Soekarno kemudian membubarkan DPR tersebut melalui Penetapan Presiden Nomor 3 Tahun 1960. Tidak lama kemudian, melalui Penetapan Presiden Nomor 4 Tahun 1960, dibentuk DPR-GR. Komposisinya tidak lagi semata-mata ditentukan oleh hasil pemilu. Data yang dihimpun MPR mencatat DPR-GR berjumlah 283 anggota, terdiri atas wakil partai politik, golongan-golongan, serta satu wakil dari Irian Barat. Dengan struktur seperti itu, prinsip representasi politik mengalami pergeseran dari kompetisi elektoral menuju representasi yang dirancang melalui keputusan kekuasaan.

Perubahan tersebut memiliki konsekuensi politik yang jauh lebih besar daripada sekadar pergantian nama parlemen. DPR hasil Pemilu 1955 memiliki mandat yang lahir dari kompetisi politik terbuka. DPR-GR dibentuk melalui mekanisme penunjukan dalam kerangka politik Demokrasi Terpimpin. Perbedaan sumber legitimasi itu membuat posisi parlemen terhadap presiden berubah. Parlemen tidak lagi menjadi arena utama tempat pemerintah harus membangun dukungan melalui negosiasi antarpartai seperti pada masa Demokrasi Parlementer. Negara bergerak menuju model politik yang menempatkan stabilitas, integrasi politik, dan kepemimpinan nasional sebagai alasan utama penataan kelembagaan.

Tak lama kemudian Soekarno membangun kembali MPRS atau Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara. Penetapan Presiden Nomor 2 Tahun 1959 mengatur pembentukan MPRS dengan susunan yang terdiri atas anggota DPR-GR ditambah utusan daerah dan utusan golongan. Komposisi itu memiliki karakter representasi yang berbeda dari MPR pada masa sesudah Reformasi. Keanggotaan MPRS tidak dibentuk melalui pemilihan umum langsung seperti yang dikenal sekarang. Utusan daerah dan utusan golongan ditempatkan dalam struktur majelis melalui mekanisme yang ditentukan oleh kekuasaan negara. MPR mencatat, antara lain, 94 utusan daerah dari 24 provinsi dan 200 utusan golongan yang mewakili sejumlah kelompok sosial dan profesi.

Secara teoritis, keberadaan MPRS dimaksudkan untuk menjalankan fungsi permusyawaratan tertinggi negara sesuai konstruksi UUD 1945. Namun secara politik, lembaga itu berdiri dalam situasi yang berbeda dari parlemen hasil pemilu. Statusnya sebagai lembaga sementara sekaligus cara pengisian keanggotaannya membuat MPRS berada dalam lingkungan politik yang sangat kuat dipengaruhi oleh presiden. Hubungan kelembagaan antara Presiden, DPR-GR, MPRS, Dewan Pertimbangan Agung, Front Nasional, dan berbagai kekuatan politik kemudian berkembang dalam satu sistem yang tidak lagi menggunakan logika pembagian kekuasaan secara liberal. Kekuasaan negara lebih banyak bergerak melalui koordinasi politik yang berpusat pada kepemimpinan Soekarno.

MPRS kemudian tidak hanya menjalankan fungsi formal kelembagaan, tetapi juga menjadi instrumen penting dalam menetapkan arah politik negara. Pada 19 November 1960, MPRS menetapkan Ketetapan MPRS Nomor I/MPRS/1960 tentang Manifesto Politik Republik Indonesia sebagai Garis-Garis Besar daripada Haluan Negara. Dengan ketetapan tersebut, Manifesto Politik atau Manipol yang dikembangkan Soekarno memperoleh kedudukan penting dalam orientasi politik kenegaraan.

Tidak berhenti pada garis besar politik, MPRS juga menetapkan arah pembangunan nasional. Ketetapan MPRS Nomor II/MPRS/1960 menetapkan Garis-Garis Besar Pola Pembangunan Nasional Semesta Berencana Tahapan Pertama 1961–1969. Arsip Nasional Republik Indonesia menyebut dokumen pembangunan tersebut sebagai tonggak awal perencanaan pembangunan yang lebih sistematis dan menyeluruh antara pusat dan daerah. Dengan demikian, MPRS tidak hanya menjadi forum politik, tetapi juga menjadi bagian dari mekanisme negara untuk menetapkan arah pembangunan nasional.

Namun, persoalan paling penting justru muncul ketika konstruksi kelembagaan tersebut mulai menyentuh kedudukan Presiden Soekarno sendiri. Dalam sistem demokrasi konstitusional, lembaga negara idealnya tidak dibangun untuk memperkuat posisi personal seorang pemimpin. Konstitusi, parlemen, dan lembaga permusyawaratan seharusnya menciptakan batas-batas kekuasaan agar pergantian kepemimpinan dapat berlangsung melalui prosedur yang terukur. Demokrasi Terpimpin bergerak dengan logika yang berbeda. Kepemimpinan Soekarno ditempatkan sebagai faktor sentral dalam menjaga keseimbangan berbagai kekuatan politik yang sedang berkompetisi.

Puncaknya terjadi pada 18 Mei 1963. MPRS menetapkan Ketetapan MPRS Nomor III/MPRS/1963 tentang Pengangkatan Pemimpin Besar Revolusi Indonesia Bung Karno menjadi Presiden Republik Indonesia Seumur Hidup. Dokumen resmi JDIH MPR mencatat secara eksplisit judul, tanggal penetapan, dan kedudukan ketetapan tersebut.

Keputusan itu memiliki arti konstitusional dan politik yang sangat besar. Presiden Soekarno bukan sekadar dipertahankan sebagai kepala negara yang sedang menjabat, tetapi ditetapkan sebagai presiden seumur hidup. Keputusan tersebut lahir dari MPRS sebagai lembaga negara pada masa Demokrasi Terpimpin. Karena itu, persoalannya tidak tepat jika hanya dibaca sebagai tindakan personal Soekarno. Ada proses kelembagaan yang secara formal menghasilkan keputusan tersebut. Justru fakta bahwa sebuah lembaga permusyawaratan negara menetapkan presiden seumur hidup memperlihatkan betapa jauh struktur politik Demokrasi Terpimpin telah bergerak dari mekanisme pergantian kekuasaan yang kompetitif.

Konstruksi tersebut kemudian menjadi salah satu contoh paling jelas mengenai persoalan ketika lembaga negara kehilangan jarak kritis terhadap pusat kekuasaan. Lembaga perwakilan tetap ada, sidang tetap berlangsung, keputusan tetap diberi bentuk ketetapan, dan prosedur kelembagaan tetap digunakan. Tetapi keberadaan prosedur formal tidak otomatis menjamin adanya pembatasan kekuasaan. Demokrasi membutuhkan lebih dari sekadar lembaga. Ia membutuhkan distribusi kekuasaan, independensi institusi, kompetisi politik yang bermakna, serta kemungkinan terjadinya pergantian kepemimpinan melalui mekanisme yang sah.

Perubahan ini juga memperlihatkan karakter unik Demokrasi Terpimpin. Soekarno tidak menghapus seluruh institusi negara dan menggantinya dengan pemerintahan personal tanpa struktur. Sebaliknya, ia menggunakan lembaga-lembaga negara yang tersedia, kemudian mengubah komposisi, fungsi, dan hubungan politiknya agar sesuai dengan konsep Demokrasi Terpimpin. Presiden tetap berhadapan dengan DPR-GR dan MPRS, tetapi kedua lembaga tersebut beroperasi dalam konfigurasi politik yang berbeda dari periode parlementer. Kekuasaan formal dan kekuasaan politik semakin berkelindan.

Pada masa ini, hubungan antara negara dan kekuatan politik juga semakin kompleks. Soekarno berusaha menjaga keseimbangan antara kelompok nasionalis, kelompok agama, dan kelompok komunis melalui konsep Nasakom. Angkatan Bersenjata juga memiliki kepentingan politik dan keamanan sendiri. Partai-partai politik tetap ada, tetapi ruang geraknya berada dalam kerangka politik yang semakin ditentukan oleh kepemimpinan presiden. DPR-GR, MPRS, Front Nasional, kabinet, dan organisasi-organisasi massa menjadi bagian dari jaringan politik yang saling berhubungan. Tidak ada satu kekuatan yang sepenuhnya menguasai negara, tetapi semua kekuatan berusaha mendekati pusat kekuasaan yang berada di sekitar Soekarno.

Di balik desain tersebut terdapat persoalan yang lebih mendasar: siapa yang sesungguhnya menjadi sumber legitimasi kekuasaan? Pada masa Demokrasi Parlementer, legitimasi politik sangat bergantung pada hasil pemilu dan kemampuan partai membentuk pemerintahan melalui parlemen. Setelah 1959, legitimasi mulai dibangun melalui revolusi, kepemimpinan nasional, representasi golongan, dan gagasan persatuan politik. Soekarno memandang demokrasi liberal sebagai sistem yang tidak sesuai dengan kondisi revolusioner Indonesia. Ia menawarkan Demokrasi Terpimpin sebagai alternatif. Tetapi ketika kepemimpinan politik menjadi semakin dominan, mekanisme koreksi terhadap kekuasaan juga semakin terbatas.

Konsekuensi berikutnya adalah semakin tipisnya batas antara lembaga negara dan proyek politik revolusi. Manipol-USDEK menjadi kerangka ideologis yang semakin kuat, sementara Nasakom menjadi formula politik untuk mempertemukan kekuatan nasionalis, agama, dan komunis. Dalam situasi seperti itu, lembaga negara tidak berdiri di ruang yang netral. Ia menjadi bagian dari pertarungan untuk menentukan arah revolusi Indonesia.

Penetapan presiden seumur hidup pada 1963 menjadi simbol penting dari proses tersebut. Ketetapan itu kelak ditinjau kembali oleh MPRS melalui Ketetapan MPRS Nomor XVIII/MPRS/1966. JDIH MPR mencatat bahwa ketetapan tersebut secara khusus mengatur peninjauan kembali Ketetapan MPRS Nomor III/MPRS/1963. Perubahan itu menunjukkan bahwa produk lembaga negara pada satu periode dapat dibatalkan atau ditinjau kembali ketika konfigurasi politik berubah. Dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia, fakta tersebut penting karena memperlihatkan bahwa keputusan kelembagaan tidak pernah sepenuhnya terpisah dari konteks kekuasaan yang melahirkannya.

DPR-GR dan MPRS lanjut menjadi cermin dari transformasi negara Indonesia pada awal 1960-an. Lembaga perwakilan tidak hilang, tetapi sumber mandatnya berubah. MPRS tidak dibubarkan, tetapi komposisi dan fungsi politiknya berada dalam konfigurasi baru. Presiden tidak menghapus parlemen, tetapi hubungan antara presiden dan parlemen mengalami perubahan drastis. Negara tetap bekerja melalui institusi, namun institusi tersebut semakin berada dalam orbit kepemimpinan politik Soekarno.

Naskom di balik Upaya Soekarno Menyatukan Nasionalisme

Penting diketahui bahwa, setelah Dekrit Presiden 5 Juli 1959 mengakhiri Demokrasi Parlementer, persoalan terbesar Soekarno bukan sekadar bagaimana menjalankan pemerintahan tanpa pertarungan kabinet yang terus berganti. Persoalan yang lebih dalam adalah bagaimana menyatukan kekuatan politik yang memiliki dasar ideologi, kepentingan, dan basis sosial yang berbeda. Indonesia memasuki Demokrasi Terpimpin dengan tiga kekuatan besar yang semakin menentukan arah politik nasional: kelompok nasionalis, kelompok Islam, dan kelompok komunis. Soekarno kemudian menawarkan Nasakom—Nasionalisme, Agama, dan Komunisme—sebagai formula untuk mempertemukan ketiganya dalam satu kerangka revolusi Indonesia. Konsep itu bukan gagasan yang muncul tiba-tiba setelah 1959. Akarnya dapat ditelusuri pada pemikiran politik Soekarno sejak masa pergerakan, ketika ia berusaha mencari titik temu antara nasionalisme, Islamisme, dan Marxisme. Pada awal 1960-an, gagasan tersebut memperoleh bentuk politik yang jauh lebih konkret.

Nasakom harus dipahami sebagai proyek integrasi politik, bukan sekadar slogan. Soekarno melihat pertentangan ideologis sebagai salah satu persoalan yang dapat menghambat revolusi Indonesia. Ia tidak menghendaki nasionalisme berdiri berhadapan secara permanen dengan kekuatan Islam, sementara komunisme ditempatkan sepenuhnya di luar sistem politik. Dalam pandangannya, ketiga kekuatan itu memiliki basis sosial yang nyata dan karena itu harus ditempatkan dalam satu keseimbangan politik. Penolakan terhadap salah satu unsur, menurut logika politik Soekarno, berpotensi memecah kekuatan revolusioner. Sejumlah penelitian sejarah mencatat bahwa Nasakom pada masa Demokrasi Terpimpin berfungsi sebagai upaya Soekarno membangun persatuan politik antara kelompok nasionalis, Islamis, dan komunis.

Formula tersebut menjadi semakin penting setelah konfigurasi politik berubah secara drastis pasca-1959. Partai politik masih eksis, tetapi sistemnya tidak lagi bekerja seperti pada masa kabinet parlementer. Presiden menjadi pusat pengambilan keputusan, sementara DPR-GR, MPRS, kabinet, Front Nasional, dan organisasi massa ditempatkan dalam kerangka Demokrasi Terpimpin. Di dalam struktur seperti itu, Nasakom memberikan bahasa politik untuk menjelaskan mengapa kekuatan-kekuatan yang secara ideologis bertentangan tetap harus berada dalam satu proyek kenegaraan. Soekarno berusaha menempatkan dirinya sebagai mediator sekaligus pusat keseimbangan di antara kekuatan tersebut.

Posisi Partai Komunis Indonesia menjadi sangat penting dalam konstruksi tersebut. Setelah kehancuran politik akibat Peristiwa Madiun 1948, PKI berhasil kembali menjadi kekuatan politik nasional melalui Pemilu 1955. Dalam pemilihan anggota DPR, PKI memperoleh 6.179.914 suara atau sekitar 16,36 persen suara nasional dan mendapatkan 39 kursi. Hasil tersebut menempatkan PKI di posisi keempat setelah PNI, Masyumi, dan NU. Dengan basis elektoral dan organisasi massa yang luas, PKI bukan lagi kekuatan politik marginal. Pada masa Demokrasi Terpimpin, partai tersebut kemudian memperoleh ruang politik yang semakin besar karena Nasakom memberikan legitimasi terhadap keberadaannya dalam konfigurasi kekuasaan nasional.

Kala itu Soekarno, memasukkan komunisme ke dalam konstruksi politik negara bukan berarti menyerahkan kekuasaan kepada PKI. Ini merupakan pembedaan penting agar sejarah Nasakom tidak dibaca secara sederhana sebagai sinonim antara pemerintahan Soekarno dan pemerintahan komunis. Soekarno tetap berusaha mempertahankan dirinya sebagai kekuatan penentu yang berdiri di atas persaingan berbagai kelompok. Ia membutuhkan PKI, tetapi pada saat yang sama tidak sepenuhnya menyerahkan kendali politik kepadanya. Ia juga membutuhkan kekuatan nasionalis dan kelompok Islam untuk mempertahankan legitimasi sosial dan politik pemerintahannya. Bahkan militer, yang semakin kuat secara politik, tetap harus diperhitungkan.

Masalahnya, strategi keseimbangan tersebut menghasilkan paradoks. Nasakom dimaksudkan untuk mengurangi konflik dengan memasukkan semua kekuatan utama ke dalam satu kerangka. Namun ketika masing-masing kekuatan menggunakan ruang politik yang sama untuk memperluas pengaruhnya, persaingan justru semakin intensif. PKI memperluas pengaruh melalui organisasi massa dan aktivitas politik. Kelompok nasionalis mempertahankan posisi melalui partai dan jaringan birokrasi. Organisasi-organisasi Islam mempertahankan kepentingan sosial-politiknya. Sementara Angkatan Darat membangun posisi sebagai kekuatan keamanan sekaligus aktor politik. Presiden berada di tengah semua kekuatan itu dan berusaha mempertahankan keseimbangan.

Kekuatan politik tersebut juga berhadapan dalam persoalan yang lebih konkret: tanah, buruh, organisasi massa, kebudayaan, pendidikan, dan arah ekonomi negara. PKI mendorong agenda politik yang lebih radikal, termasuk tuntutan pelaksanaan reforma agraria yang lebih luas. Organisasi massa yang berafiliasi dengan PKI semakin aktif. Di sisi lain, kelompok-kelompok yang merasa terancam oleh ekspansi tersebut merespons dengan mobilisasi politiknya sendiri. Konflik tidak lagi terbatas pada ruang parlemen. Pertarungan ideologi masuk ke desa, kampus, kantor pemerintahan, organisasi profesi, kesenian, media, hingga ruang kebudayaan.

Dunia kebudayaan memperlihatkan bagaimana pertarungan tersebut berkembang. Lekra, yang memiliki hubungan erat dengan lingkungan PKI, menjadi salah satu organisasi kebudayaan yang menonjol pada masa Demokrasi Terpimpin. Di sisi lain, kelompok kebudayaan nasionalis dan Islam membangun organisasi serta ruang ekspresi yang menjadi pesaingnya. Penelitian sejarah mengenai Nasakom dan aktivitas Lekra mencatat adanya persaingan antara Lekra, Lembaga Kebudayaan Nasional yang berafiliasi dengan lingkungan PNI, serta Lesbumi yang terkait dengan Nahdlatul Ulama. Kebudayaan dengan demikian tidak lagi sepenuhnya berada di luar politik. Ia menjadi bagian dari perebutan definisi tentang manusia Indonesia, revolusi, nasionalisme, agama, dan sosialisme.

Pada tingkat negara, gagasan Nasakom juga berjalan bersama Manipol-USDEK. MPRS melalui Ketetapan Nomor I/MPRS/1960 menetapkan Manifesto Politik Republik Indonesia sebagai Garis-Garis Besar Haluan Negara. Berbagai kebijakan negara pada awal 1960-an kemudian secara resmi merujuk kepada Manipol-USDEK dan ketetapan-ketetapan MPRS tersebut. Dokumen hukum pemerintah pada periode itu menunjukkan bagaimana Manipol-USDEK digunakan sebagai salah satu landasan ideologis dalam penyelenggaraan negara.

USDEK merupakan singkatan dari Undang-Undang Dasar 1945, Sosialisme Indonesia, Demokrasi Terpimpin, Ekonomi Terpimpin, dan Kepribadian Indonesia. Formula tersebut memperlihatkan bahwa Demokrasi Terpimpin tidak hanya dimaksudkan sebagai perubahan mekanisme pemerintahan. Soekarno berusaha membangun sebuah sistem politik yang memiliki orientasi ideologis sendiri. Negara diarahkan untuk menjalankan revolusi, membangun sosialisme Indonesia, mengembangkan ekonomi terpimpin, dan menolak apa yang dipandang sebagai pengaruh liberalisme serta imperialisme.

Nasakom dan Manipol-USDEK kemudian saling mengisi dalam konstruksi politik Demokrasi Terpimpin. Manipol-USDEK memberikan kerangka ideologis dan arah revolusi, sementara Nasakom menawarkan formula untuk mengorganisasikan kekuatan politik yang dianggap mewakili unsur-unsur utama masyarakat Indonesia. Keduanya tidak dapat dipisahkan sepenuhnya dari posisi Soekarno sebagai Pemimpin Besar Revolusi. Dalam sistem yang semakin personalistik, gagasan politik presiden secara bertahap memperoleh tempat yang semakin kuat dalam institusi negara.

Dokumen pemerintah pada masa itu memperlihatkan betapa luasnya penetrasi gagasan tersebut. Keputusan Presiden Nomor 51 Tahun 1964 mengenai pembentukan Kader Revolusi, misalnya, secara eksplisit merujuk kepada Manipol/USDEK dan keputusan-keputusan MPRS sebelumnya. Pendidikan kader ditujukan kepada berbagai golongan dan aliran yang berada dalam Front Nasional. Dokumen tersebut memperlihatkan usaha negara membentuk manusia politik yang memiliki orientasi revolusioner sesuai kerangka ideologi pemerintah.

Pada 1965, Nasakom bahkan memperoleh bentuk kelembagaan yang semakin eksplisit melalui Keputusan Presiden Nomor 114 Tahun 1965 tentang Pendidikan Kilat Kader Nasakom. Keputusan itu ditetapkan pada 8 Mei 1965. Fakta tersebut penting karena menunjukkan bahwa Nasakom pada fase akhir Demokrasi Terpimpin bukan lagi hanya konsep politik yang disampaikan dalam pidato. Ia telah masuk ke dalam kebijakan negara melalui program pendidikan kader.

Namun, semakin formal Nasakom ditempatkan dalam sistem negara, semakin sulit pula menjaga keseimbangan antara unsur-unsurnya. Nasionalisme, agama, dan komunisme bukan tiga kategori yang memiliki kepentingan politik identik. Bahkan di dalam masing-masing kelompok terdapat perbedaan orientasi. Nasionalisme Soekarno memiliki karakter revolusioner dan anti-imperialis yang berbeda dari nasionalisme kelompok lain. Kelompok Islam tidak monolitik dalam merespons negara dan komunisme. PKI sendiri memiliki agenda politik yang jelas untuk memperbesar pengaruhnya. Karena itu, Nasakom lebih tepat dipahami sebagai mekanisme manajemen konflik politik daripada sebagai peleburan ideologi menjadi satu kesatuan yang benar-benar harmonis.

Persoalan semakin rumit karena Angkatan Darat tidak berada di luar pertarungan tersebut. Setelah pengalaman pemberontakan daerah pada akhir 1950-an, militer memiliki posisi strategis dalam politik dan keamanan nasional. Pemerintah membutuhkan militer untuk menjaga stabilitas, sementara militer memiliki pandangan sendiri tentang ancaman terhadap negara. Pada awal 1960-an, keseimbangan kekuasaan yang semakin penting bukan lagi hanya antara nasionalis, Islam, dan komunis, tetapi juga antara Presiden Soekarno, Angkatan Darat, dan PKI. Direktorat Pelindungan Kebudayaan bahkan mencatat bahwa pada sekitar 1960 terdapat perimbangan kekuatan politik penting antara Presiden, tentara, dan PKI.

Soekarno berusaha menggunakan Nasakom untuk mempertahankan keseimbangan tersebut. PKI memperoleh ruang politik, tetapi tidak memperoleh kendali penuh atas negara. Militer tetap berada dalam struktur negara, tetapi tidak dibiarkan menjadi satu-satunya kekuatan politik. Kelompok nasionalis dan agama tetap diberi tempat agar sistem tidak bergerak sepenuhnya ke kiri. Strategi tersebut secara politik cukup efektif selama Soekarno masih mampu menjadi pusat arbitrase. Tetapi efektivitasnya sangat bergantung pada kemampuan personal Soekarno mempertahankan keseimbangan.

Ketergantungan pada seorang pemimpin merupakan kelemahan struktural dari sistem tersebut. Ketika seluruh kekuatan politik harus berkompetisi untuk mendapatkan akses kepada pusat kekuasaan yang sama, konflik dapat dikendalikan selama pusat itu kuat. Sebaliknya, ketika legitimasi atau kemampuan pemimpin melemah, seluruh konflik yang sebelumnya ditahan berpotensi keluar secara bersamaan. Perkembangan politik setelah 1963 memperlihatkan gejala tersebut.

Situasi ekonomi juga memperberat tekanan. Politik mobilisasi nasional yang sangat intensif berjalan bersamaan dengan masalah ekonomi yang semakin serius. Pemerintah menjalankan ekonomi terpimpin, sementara inflasi, kesulitan distribusi, dan tekanan fiskal terus membesar. Dalam situasi ekonomi yang memburuk, pertarungan politik memperoleh dimensi sosial yang lebih tajam. Perebutan pengaruh tidak lagi hanya menyangkut gagasan tentang bentuk negara, tetapi juga menyangkut siapa yang memperoleh akses terhadap sumber daya, tanah, pekerjaan, organisasi, dan kekuasaan lokal.

Politik luar negeri turut memperbesar mobilisasi nasional. Konfrontasi terhadap Malaysia dan penentangan terhadap kekuatan Barat menjadi bagian dari politik revolusioner Soekarno. Kebijakan tersebut memberikan ruang luas bagi mobilisasi massa dan memperkuat narasi anti-imperialisme. Tetapi pada saat yang sama, tekanan eksternal semakin berkelindan dengan konflik internal. Ketika politik luar negeri, ekonomi, ideologi, dan perebutan kekuasaan berjalan dalam satu arena, kapasitas negara untuk meredam konflik menjadi semakin berat.

Pada tahap tertentu, Nasakom mulai menghadapi pertanyaan yang tidak mudah dijawab: apakah persatuan tiga kekuatan tersebut benar-benar menciptakan stabilitas, atau justru memberi masing-masing kekuatan ruang untuk memperbesar basisnya sebelum terjadi benturan yang lebih besar? Pertanyaan itu tidak dapat dijawab hanya dengan melihat pidato Soekarno. Perlu dilihat bagaimana PKI bergerak, bagaimana militer merespons, bagaimana kelompok Islam mengambil posisi, dan bagaimana Soekarno mencoba mengendalikan semuanya.

Karena itu, Nasakom tidak tepat dipahami hanya sebagai eksperimen ideologi. Ia merupakan desain politik untuk mengelola pluralitas kekuatan dalam negara yang sedang mengalami transformasi radikal. Keberhasilannya bergantung pada kemampuan Soekarno mempertahankan keseimbangan. Ketika keseimbangan tersebut mulai retak, Nasakom justru berubah menjadi arena kompetisi yang semakin tajam. PKI memiliki organisasi massa yang besar dan semakin percaya diri. Angkatan Darat melihat perkembangan itu dengan kewaspadaan yang meningkat. Kelompok-kelompok Islam memiliki agenda dan kekhawatiran sendiri. Sementara Soekarno semakin bergantung pada kemampuan pribadi untuk menjaga semua unsur tetap berada dalam satu orbit politik.

Pada 1965, ketegangan tersebut sudah mencapai tingkat yang berbeda. Keputusan Presiden tentang pendidikan kader Nasakom pada Mei 1965 menunjukkan bahwa proyek itu masih terus diperkuat ketika konflik antarkekuatan politik justru semakin tajam. Beberapa bulan kemudian, Indonesia memasuki krisis politik yang mengubah seluruh struktur kekuasaan. Nasakom yang sebelumnya dimaksudkan sebagai formula integrasi politik tidak mampu mencegah pecahnya konflik yang jauh lebih besar.

Pertarungan Pengaruh Menjelang 1965, dan Awal Panggung Politik Soenarto

Memasuki pertengahan 1960-an, persoalan utama politik Indonesia bukan lagi sekadar bagaimana Demokrasi Terpimpin dijalankan, melainkan siapa yang paling menentukan arah negara ketika keseimbangan kekuasaan mulai berubah. Soekarno tetap menjadi pusat sistem politik. PKI tumbuh menjadi salah satu organisasi politik massa terbesar di Indonesia. Angkatan Darat memiliki jaringan kekuasaan yang semakin luas di negara dan masyarakat. Kelompok-kelompok Islam, nasionalis, organisasi buruh, petani, pemuda, mahasiswa, dan kebudayaan ikut menjadi bagian dari kompetisi tersebut. Nasakom yang dirancang untuk mempertemukan kekuatan-kekuatan besar itu ternyata tidak menghapus konflik. Sebaliknya, formula tersebut berjalan di atas keseimbangan yang semakin rapuh. Ketika setiap kekuatan berusaha memperbesar pengaruhnya, ruang kompromi menjadi semakin sempit.

Soekarno berada di pusat seluruh konfigurasi itu. Setelah Demokrasi Terpimpin berjalan, kedudukan presiden menjadi jauh lebih dominan dibandingkan periode parlementer. MPRS bahkan mengangkat Soekarno sebagai Presiden Republik Indonesia seumur hidup melalui Ketetapan MPRS Nomor III/MPRS/1963. Keputusan itu kemudian ditinjau kembali oleh MPRS pada 1966 melalui Ketetapan Nomor XVIII/MPRS/1966. Kedudukan tersebut memperlihatkan betapa kuatnya posisi personal Soekarno dalam sistem politik awal 1960-an. Tetapi kekuasaan presiden tidak berarti semua institusi dan kekuatan politik berada sepenuhnya di bawah kendalinya. Justru karena banyak kekuatan tetap memiliki basis organisasi dan kepentingan sendiri, Soekarno harus terus memainkan peran sebagai penyeimbang.

PKI menjadi salah satu kekuatan yang paling cepat berkembang. Di bawah kepemimpinan D.N. Aidit, M.H. Lukman, dan Njoto, partai itu membangun organisasi yang menjangkau berbagai lapisan masyarakat. Penelitian akademik mencatat bahwa menjelang 1965 PKI memiliki sekitar tiga juta anggota dan jaringan organisasi massa yang diklaim mencapai sekitar 15 juta anggota, mencakup buruh, petani, pemuda, perempuan, mahasiswa, pekerja kebudayaan, hingga kelompok lain. Angka-angka tersebut perlu ditempatkan dalam konteks sumber dan definisi keanggotaan masing-masing organisasi, tetapi satu hal sulit dibantah: PKI telah berkembang menjadi kekuatan sosial-politik yang sangat besar dan tidak mungkin diabaikan dalam perhitungan kekuasaan nasional.

Perkembangan itu memiliki akar elektoral yang jelas. Dalam Pemilu 1955, PKI memperoleh sekitar 16,4 persen suara untuk DPR dan menempati posisi keempat setelah PNI, Masyumi, dan NU. Setelah 1959, kekuatan PKI tidak lagi hanya bertumpu pada kursi parlemen. Ketika sistem parlementer berakhir, partai tersebut memperluas mobilisasi melalui organisasi massa dan jaringan sosial. Strateginya sesuai dengan perubahan medan politik: jika parlemen bukan lagi arena utama untuk menentukan pemerintahan, maka kekuatan sosial di luar parlemen menjadi semakin penting.

PKI juga memperoleh keuntungan politik dari hubungan dekat dengan Soekarno. Nasakom memberikan legitimasi terhadap keberadaan komunisme dalam sistem politik yang dipimpin presiden. Soekarno membutuhkan PKI sebagai salah satu unsur penyeimbang terhadap kekuatan lain, sementara PKI membutuhkan perlindungan dan ruang politik yang diberikan oleh kedekatan dengan Presiden. Hubungan tersebut bersifat saling membutuhkan, tetapi tidak identik. Soekarno bukan pemimpin PKI, dan PKI tidak mengendalikan seluruh kebijakan Soekarno. Hubungan keduanya lebih tepat dilihat sebagai aliansi politik yang terus dinegosiasikan di tengah persaingan dengan kekuatan lain.

Di pihak lain, Angkatan Darat berkembang menjadi aktor politik yang tidak kalah penting. Pengalaman menghadapi berbagai pemberontakan daerah pada akhir 1950-an memperluas peran militer dalam urusan politik dan administrasi negara. Setelah Demokrasi Terpimpin berjalan, peran tersebut tidak menyusut. Sebaliknya, militer memiliki kepentingan langsung terhadap stabilitas nasional, keamanan internal, dan arah kebijakan negara. Sejumlah perwira juga memiliki pandangan politik yang berbeda dari PKI mengenai masa depan Republik.

Persaingan antara PKI dan Angkatan Darat tidak hanya berlangsung di tingkat elite. Ia menjalar ke organisasi massa dan masyarakat. Perebutan pengaruh terjadi di kalangan buruh, petani, mahasiswa, seniman, intelektual, dan organisasi sosial. Politik menjadi semakin terorganisasi secara vertikal dan horizontal. Setiap kekuatan tidak hanya berusaha memengaruhi pemerintah, tetapi juga membangun massa yang dapat digerakkan ketika terjadi konflik.

Persoalan agraria menjadi salah satu arena paling sensitif. Pelaksanaan Undang-Undang Pokok Agraria 1960 dan Undang-Undang Perjanjian Bagi Hasil membuka ruang konflik baru di sejumlah daerah. PKI dan organisasi massanya mendorong pelaksanaan reforma agraria dengan lebih agresif. Gerakan aksi sepihak kemudian muncul di sejumlah tempat, terutama dalam konflik mengenai tanah. Bagi PKI, persoalan tanah berkaitan langsung dengan kepentingan petani dan struktur sosial pedesaan. Bagi lawan-lawannya, tindakan tersebut dapat dipandang sebagai ancaman terhadap hak milik dan ketertiban sosial.

Konflik agraria memperlihatkan bahwa pertarungan politik menjelang 1965 bukan hanya persoalan elite Jakarta. Persaingan ideologis telah memasuki struktur sosial masyarakat. Ketika konflik tanah bertemu dengan perbedaan politik, hubungan antara organisasi massa dan aparat negara menjadi semakin rumit. Setiap insiden lokal berpotensi dibaca sebagai bagian dari konflik nasional yang lebih besar.

Persaingan juga berlangsung di ruang kebudayaan. Organisasi yang dekat dengan PKI, seperti Lekra, aktif membangun gagasan tentang kebudayaan revolusioner. Organisasi kebudayaan yang memiliki kedekatan dengan kelompok nasionalis dan Islam merespons dengan agenda masing-masing. Perdebatan mengenai sastra, seni, film, pendidikan, dan kebebasan berkesenian berubah menjadi bagian dari pertarungan ideologi. Negara tidak lagi hanya mengatur administrasi dan keamanan; negara juga semakin aktif menentukan orientasi politik dan kebudayaan.

Dalam suasana seperti itu, setiap kelompok memiliki cara sendiri dalam membaca ancaman. PKI melihat kemungkinan kembalinya kekuatan anti-komunis sebagai ancaman terhadap revolusi. Sebagian kalangan militer melihat pertumbuhan PKI dan organisasi massanya sebagai ancaman terhadap negara dan keseimbangan kekuasaan. Kelompok Islam memiliki pengalaman konflik panjang dengan komunisme dan pada saat yang sama menghadapi perubahan politik yang membatasi ruang sebagian partai politik. Soekarno sendiri melihat pertarungan tersebut sebagai konflik yang harus dikelola agar tidak menghancurkan revolusi.

Karena itu, Soekarno terus mempertahankan bahasa persatuan revolusioner. Nasakom tetap digunakan untuk menempatkan nasionalis, agama, dan komunis dalam satu kerangka. Bahkan pada 1965, MPRS menetapkan prinsip musyawarah untuk mufakat dalam Demokrasi Terpimpin sebagai pedoman lembaga permusyawaratan dan perwakilan melalui Ketetapan MPRS Nomor VIII/MPRS/1965. Ketetapan itu ditetapkan pada 16 April 1965. Secara formal, sistem masih berusaha menampilkan persatuan politik. Namun di bawah permukaan, persaingan antaraktor justru semakin keras.

Persoalan menjadi lebih meluber karena kondisi ekonomi Indonesia memburuk. Inflasi tinggi, kesulitan fiskal, dan persoalan distribusi menekan kehidupan masyarakat. Pemerintah menjalankan ekonomi terpimpin dengan mobilisasi politik yang sangat besar, sementara sumber daya negara terbatas. Dalam situasi ekonomi yang sulit, konflik politik memiliki dampak langsung terhadap masyarakat. Kekecewaan sosial mudah dikaitkan dengan kegagalan kebijakan pemerintah, dan setiap kelompok berusaha menawarkan penjelasan yang menguntungkan posisi politiknya.

Konfrontasi Malaysia juga memperkuat suasana mobilisasi. Politik luar negeri Soekarno semakin keras terhadap Malaysia dan kekuatan Barat. Retorika anti-imperialisme menjadi bagian penting dari legitimasi politik pemerintah. PKI mendukung garis anti-imperialis tersebut dengan kuat, sementara sebagian kalangan militer juga mendukung nasionalisme anti-kolonial meskipun tidak selalu sejalan dengan PKI dalam soal politik domestik. Kesamaan dalam satu isu tidak menghapus pertentangan dalam isu lain.

Hubungan Indonesia dengan Republik Rakyat Tiongkok juga menjadi bagian dari kompleksitas tersebut. Kedekatan diplomatik Jakarta-Beijing memperkuat kekhawatiran kalangan anti-komunis di dalam negeri. Tetapi hubungan itu tidak dapat begitu saja dijadikan bukti bahwa Indonesia telah menjadi negara komunis. Politik luar negeri Soekarno memiliki agenda anti-imperialis sendiri, dan hubungan dengan Beijing harus ditempatkan dalam kerangka persaingan Perang Dingin serta politik revolusioner Indonesia.

Menjelang 1965, persoalan kesehatan Soekarno juga semakin relevan dalam kalkulasi politik elite. Presiden tetap aktif, tetapi kondisi fisiknya menimbulkan pertanyaan tentang masa depan kepemimpinan nasional. Ketika sebuah sistem politik sangat bergantung pada figur sentral, pertanyaan tentang siapa yang akan menentukan arah negara setelah figur tersebut tidak lagi mampu mengendalikan keseimbangan menjadi persoalan strategis. Bagi PKI, masa depan politik Indonesia berkaitan dengan kemampuan mempertahankan posisi politiknya. Bagi militer, masa depan negara berkaitan dengan kemungkinan perubahan keseimbangan kekuasaan. Bagi Soekarno, persoalannya adalah bagaimana mempertahankan revolusi dan mencegah salah satu kekuatan mengambil alih kendali.

Ironisnya, muncul pula isu mengenai apa yang kemudian dikenal sebagai “Dewan Jenderal”. Isu itu menjadi bagian dari ketegangan politik menjelang September 1965. Tetapi sejarah mengenai siapa yang membentuk, merancang, atau memanfaatkan isu tersebut tidak sederhana. Berbagai penelitian menghasilkan penjelasan berbeda mengenai hubungan antara PKI, sejumlah perwira militer, Soekarno, dan kelompok-kelompok lain. Karena itu, pembacaan sejarah yang menjadikan seluruh perkembangan tersebut sebagai satu rencana tunggal yang sudah pasti sejak awal akan menghilangkan kompleksitas sumber sejarah.

Arsip Nasional Republik Indonesia sendiri dalam kajian dan publikasi mengenai arsip PKI dan G30S menegaskan bahwa terdapat banyak teori mengenai pelaku dan perancang utama peristiwa 1965. Teori tersebut mencakup keterlibatan PKI, konflik internal Angkatan Darat, peran Soeharto, keterlibatan asing, kegagalan operasi internal PKI, hingga pendekatan multikausal. ANRI juga menekankan bahwa penelitian mengenai periode tersebut perlu menggunakan berbagai sumber arsip, bukan hanya satu jenis narasi. Sikap semacam ini penting karena sejarah 1965 bukan hanya persoalan siapa yang menang setelah peristiwa terjadi, tetapi juga bagaimana fakta-fakta sebelum dan sesudah peristiwa itu dibentuk menjadi narasi politik.

Yang dapat dipastikan adalah bahwa menjelang akhir September 1965, struktur politik Indonesia sudah berada dalam kondisi sangat tegang. PKI memiliki kekuatan organisasi yang besar. Angkatan Darat memiliki posisi institusional dan jaringan politik yang kuat. Soekarno masih menjadi pusat legitimasi pemerintahan dan berusaha mempertahankan keseimbangan antara berbagai kekuatan. Tidak ada satu aktor yang dapat dianggap sepenuhnya menguasai sistem. Justru kompetisi antara pusat-pusat kekuasaan tersebut membuat situasi menjadi sangat rentan terhadap krisis.

Kondisi itu menjelaskan mengapa peristiwa yang terjadi pada akhir September 1965 menghasilkan konsekuensi yang jauh lebih besar daripada konflik elite biasa. Ketika sekelompok perwira menculik dan membunuh sejumlah jenderal pada malam 30 September menuju 1 Oktober, struktur politik Indonesia langsung berubah. Gerakan yang kemudian dikenal sebagai G30S berhasil menguasai beberapa titik strategis di Jakarta untuk waktu singkat, tetapi dengan cepat dipukul mundur oleh pasukan yang berada di bawah komando Mayor Jenderal Soeharto. Kajian akademik mencatat bahwa gerakan tersebut runtuh dalam waktu sangat singkat dan kemudian diikuti perubahan drastis dalam struktur kekuasaan Indonesia.

Namun, runtuhnya G30S tidak otomatis menjawab pertanyaan tentang siapa yang berada di balik seluruh operasi tersebut. Bahkan dalam historiografi kontemporer, keterlibatan PKI, kelompok perwira tertentu, konflik internal Angkatan Darat, posisi Soekarno, serta kemungkinan pengaruh internasional masih menjadi objek penelitian. Karena itu, penting membedakan antara fakta bahwa sejumlah unsur PKI terlibat dalam gerakan tersebut dan klaim yang jauh lebih luas bahwa seluruh organisasi PKI secara tunggal merancang dan mengendalikan seluruh peristiwa. Bukti sejarah tidak dapat diperlakukan secara seragam untuk menghasilkan satu kesimpulan yang melampaui sumber.

Yang lebih jelas justru akibat politiknya. Setelah G30S gagal, Angkatan Darat bergerak menghancurkan kekuatan PKI dan organisasi-organisasi yang diasosiasikan dengannya. Terjadi penangkapan, pembunuhan massal, dan penahanan tanpa proses peradilan terhadap orang-orang yang dituduh terkait komunisme. Penelitian akademik memperkirakan sekitar setengah juta orang terbunuh dalam kekerasan anti-komunis 1965–1966, sementara ratusan ribu lainnya ditahan tanpa pengadilan. Angka korban memang berbeda menurut metode dan sumber penelitian, tetapi skala kekerasannya menunjukkan bahwa krisis politik 1965 segera berubah menjadi tragedi kemanusiaan yang sangat luas.

Kendati demikian, pertarungan PKI, militer, dan Soekarno tidak berakhir pada satu malam. Peristiwa 30 September justru menjadi pintu masuk menuju perubahan struktur kekuasaan yang berlangsung selama berbulan-bulan. Soekarno kehilangan ruang politik. PKI dihancurkan. Angkatan Darat memperoleh posisi yang semakin dominan. Dan dari tengah krisis tersebut muncul seorang jenderal yang sebelumnya bukan pusat kekuasaan nasional ia adalah Soeharto. Ia kemudian mendapatkan panggung politik nasional.

Konfrontasi Malaysia, Pengaruh Politik Luar Negeri dan Mobilisasi Kekuasaan Soekarno

Politik luar negeri Indonesia pada awal 1960-an tidak dapat dipisahkan dari pergulatan politik di dalam negeri. Setelah berhasil mengakhiri sengketa Irian Barat melalui proses diplomatik yang kemudian diikuti pelaksanaan Penentuan Pendapat Rakyat, Presiden Soekarno mengarahkan perhatian kepada persoalan baru di Asia Tenggara: pembentukan Federasi Malaysia. Untuk pemerintah Indonesia, proyek pembentukan federasi yang diumumkan Inggris bersama Malaya, Sabah, Sarawak, dan kemudian Singapura bukan sekadar persoalan hubungan bilateral dengan negara tetangga. Soekarno melihatnya dalam kerangka yang lebih luas sebagai persoalan dekolonisasi, imperialisme, dan masa depan politik Asia Tenggara. Dari perspektif Jakarta, pembentukan Malaysia berpotensi mempertahankan pengaruh Inggris di kawasan setelah kolonialisme secara formal berakhir.

Konfrontasi Malaysia kemudian menjadi salah satu kebijakan luar negeri paling penting pada akhir pemerintahan Soekarno. Kebijakan itu memperlihatkan bagaimana nasionalisme, anti-kolonialisme, strategi regional, dan kebutuhan mobilisasi politik domestik bertemu dalam satu agenda. Indonesia tidak hanya melakukan tekanan diplomatik. Pemerintah juga menjalankan konfrontasi ekonomi, propaganda, infiltrasi, dan operasi militer terbatas. Ketika konflik berlangsung semakin lama, biaya politik dan ekonominya ikut meningkat. Pada saat yang sama, konfrontasi memperkuat bahasa revolusioner yang telah menjadi bagian penting dari Demokrasi Terpimpin.

Akar persoalan sebenarnya telah muncul sebelum Malaysia berdiri. Inggris merancang pembentukan federasi yang akan menggabungkan Persekutuan Tanah Melayu dengan Singapura serta wilayah-wilayah Inggris di Kalimantan Utara. Rencana tersebut dipandang Jakarta sebagai kelanjutan pengaruh kolonial Inggris dalam bentuk baru. Pusat Sejarah TNI mencatat bahwa Soekarno menilai pembentukan Federasi Malaysia sebagai bentuk kolonialisme dan imperialisme baru di Asia Tenggara. Pemerintah Indonesia juga mempertanyakan apakah proses pembentukan federasi tersebut benar-benar mencerminkan kehendak rakyat di wilayah yang akan bergabung.

Persoalan itu semakin sensitif karena posisi Indonesia sejak awal Republik dibangun di atas politik anti-kolonial. Konferensi Asia-Afrika 1955 telah menempatkan Indonesia sebagai salah satu negara penting dalam gerakan dekolonisasi internasional. Soekarno kemudian mengembangkan politik luar negeri yang semakin aktif dalam menghadapi apa yang disebutnya neokolonialisme dan imperialisme atau nekolim. Dalam kerangka pemikiran tersebut, Inggris tidak lagi dipandang hanya sebagai bekas penguasa kolonial yang secara bertahap meninggalkan Asia. Pengaruh militer, ekonomi, dan politik Inggris di kawasan dianggap masih dapat mempertahankan struktur kekuasaan kolonial dalam bentuk yang berbeda.

Malaysia akhirnya diproklamasikan pada 16 September 1963. Pembentukan federasi itu melibatkan Malaya, Sabah, Sarawak, dan Singapura. Brunei tidak bergabung. Indonesia menolak pembentukan tersebut dan meningkatkan tekanan diplomatik. Pada 17 September 1963, hubungan diplomatik Indonesia dengan Persekutuan Tanah Melayu diputus. Filipina juga memiliki keberatan terhadap pembentukan federasi, terutama berkaitan dengan klaim atas Sabah, sehingga persoalan Malaysia sejak awal memiliki dimensi regional yang lebih luas.

Indonesia sebenarnya masih mencoba jalur diplomasi. Pertemuan antara Soekarno, Perdana Menteri Malaya Tunku Abdul Rahman, dan Presiden Filipina Diosdado Macapagal melahirkan upaya penyelesaian melalui kerangka Maphilindo. Gagasan tersebut dimaksudkan untuk membangun kerja sama regional antara Malaya, Filipina, dan Indonesia sekaligus mencari jalan keluar dari sengketa mengenai pembentukan Malaysia. Namun, setelah Malaysia tetap berdiri pada September 1963, kerangka diplomatik tersebut tidak mampu menghentikan eskalasi.

Konfrontasi kemudian memasuki tahap yang lebih keras. Pada 3 Mei 1964, Soekarno mencanangkan Dwi Komando Rakyat atau Dwikora. Dua komando yang dikedepankan adalah memperkuat pertahanan Revolusi Indonesia dan membantu perjuangan revolusioner rakyat di Malaya, Singapura, Sabah, Sarawak, dan Brunei. Pusat Sejarah TNI mencatat bahwa pemerintah kemudian membentuk berbagai satuan dan komando untuk menjalankan operasi Dwikora. Dengan demikian, konfrontasi tidak lagi hanya berupa kampanye diplomatik. Negara mulai mengorganisasikan sumber daya militer dan sukarelawan untuk menjalankan kebijakan tersebut.

Istilah “ganyang Malaysia” kemudian menjadi bagian dari bahasa politik resmi era itu. Pada 27 Juli 1964, Soekarno secara terbuka menyerukan pengganyangan Malaysia. Slogan tersebut memiliki daya mobilisasi yang besar karena dapat menghubungkan isu internasional dengan narasi revolusi nasional. Malaysia dipresentasikan bukan sekadar sebagai negara tetangga, tetapi sebagai bagian dari proyek yang dianggap berkaitan dengan kepentingan Inggris dan kekuatan Barat.

Mobilisasi semacam itu sangat sesuai dengan karakter Demokrasi Terpimpin. Pemerintah membutuhkan isu nasional yang mampu mengonsolidasikan masyarakat di tengah konflik politik domestik yang semakin tajam. Konfrontasi Malaysia menyediakan musuh eksternal yang mudah diidentifikasi dan dapat ditempatkan dalam narasi perjuangan anti-imperialisme. Namun, menjadikan politik luar negeri sebagai instrumen mobilisasi domestik juga memiliki konsekuensi. Ketika retorika revolusioner semakin tinggi, ruang kompromi diplomatik menjadi semakin sempit. Pemerintah harus menjaga konsistensi antara tuntutan politik dalam negeri dan realitas hubungan internasional.

PKI mendukung keras kebijakan konfrontasi. Sikap tersebut memperlihatkan bahwa partai komunis tidak otomatis berseberangan dengan politik luar negeri Soekarno. Justru dalam isu anti-imperialisme, kepentingan keduanya bertemu. PKI memanfaatkan konfrontasi untuk memperkuat garis politik anti-Barat dan memperluas mobilisasi massa. Soekarno, sebaliknya, memperoleh dukungan dari kekuatan kiri terhadap agenda luar negeri yang semakin radikal. Kesamaan tersebut menjadi salah satu elemen penting dalam hubungan politik Soekarno dan PKI pada periode akhir Demokrasi Terpimpin.

Tetapi Angkatan Darat juga memiliki kepentingan sendiri. Militer mendukung kepentingan nasional Indonesia dan tetap terlibat dalam operasi konfrontasi, tetapi hubungan antara kepemimpinan militer dan PKI semakin penuh kecurigaan. Karena itu, dukungan terhadap konfrontasi tidak otomatis berarti kesamaan pandangan mengenai politik domestik. Satu kebijakan dapat mempertemukan dua kekuatan dalam menghadapi ancaman eksternal, sementara pada saat yang sama keduanya tetap berkompetisi untuk menentukan masa depan negara.

Konfrontasi juga memperbesar peran militer dalam politik luar negeri dan keamanan. Berbagai operasi infiltrasi dan sabotase dilakukan di wilayah Malaysia. Pusat Sejarah TNI mencatat keterlibatan satuan-satuan militer Indonesia dalam operasi Dwikora serta pembentukan Komando Siaga dan Komando Mandala Siaga untuk mengendalikan operasi. Konflik tersebut dengan demikian menjadi perang terbatas yang berlangsung di bawah ambang perang terbuka antara Indonesia dan Malaysia, dengan Inggris dan negara-negara Persemakmuran ikut terlibat dalam pertahanan Malaysia.

Dimensi internasional konflik tersebut sangat penting dilihat secara objektif. Sebab. Malaysia memperoleh dukungan militer Inggris dan kemudian negara-negara Persemakmuran lainnya. Australia dan Selandia Baru ikut terlibat dalam pertahanan Malaysia. Dengan demikian, konfrontasi yang awalnya dipersepsikan Jakarta sebagai konflik mengenai dekolonisasi berubah menjadi bagian dari dinamika Perang Dingin di Asia Tenggara. Indonesia berhadapan bukan hanya dengan Malaysia, tetapi juga dengan kekuatan Inggris dan negara-negara Persemakmuran yang melihat pertahanan Malaysia sebagai bagian dari kepentingan strategis mereka.

Konfrontasi tersebut juga memiliki konsekuensi ekonomi. Ketika hubungan politik dengan Malaysia memburuk, perdagangan dan hubungan ekonomi terganggu. Pemerintah Indonesia mengambil langkah-langkah ekonomi terhadap kepentingan Malaysia dan Inggris. Pada saat yang sama, negara mengeluarkan sumber daya untuk mempertahankan operasi militer dan mobilisasi politik. Kondisi tersebut berlangsung ketika perekonomian Indonesia sudah menghadapi persoalan serius berupa inflasi tinggi, keterbatasan devisa, dan lemahnya produksi serta distribusi.

Konsekuensi politik dan ekonomi itu menjadi semakin berat karena pemerintahan Soekarno pada 1964 membentuk Kabinet Dwikora. Sekretariat Kabinet mencatat Kabinet Dwikora I berlangsung sejak 27 Agustus 1964 sampai 22 Februari 1966 dengan Soekarno sebagai Presiden sekaligus Perdana Menteri dan jumlah kementerian yang sangat besar. Besarnya struktur kabinet memperlihatkan karakter pemerintahan Demokrasi Terpimpin yang semakin kompleks. Konfrontasi membutuhkan koordinasi pertahanan dan luar negeri, tetapi pada saat yang sama pemerintah terus berusaha mengakomodasi berbagai kekuatan politik dalam satu struktur kekuasaan.

Kabinet itu kemudian mengalami perubahan ketika krisis politik dalam negeri semakin membesar. Kabinet Dwikora II hanya berlangsung sekitar satu bulan, dari 24 Februari sampai 28 Maret 1966, sebelum digantikan Kabinet Dwikora III. Sekretariat Kabinet mencatat bahwa Soekarno tetap menjadi Presiden dan Perdana Menteri dalam kedua kabinet tersebut. Perubahan kabinet yang cepat menunjukkan bahwa sistem yang dibangun untuk menjaga stabilitas justru semakin kesulitan mengendalikan tekanan politik.

Di tengah konfrontasi, Indonesia juga semakin aktif memperkuat hubungan dengan negara-negara yang dianggap memiliki posisi anti-imperialis. Hubungan dengan Republik Rakyat Tiongkok semakin dekat. Uni Soviet menjadi pemasok utama persenjataan Indonesia dalam beberapa tahun sebelumnya, terutama ketika Indonesia mempersiapkan operasi Trikora untuk Irian Barat. Arsip Nasional Republik Indonesia menyimpan dokumentasi mengenai parade dan persiapan militer Indonesia dalam menghadapi “nekolim” dan proyek British Malaysia, termasuk penggunaan kapal perang dan persenjataan yang diperoleh dari Uni Soviet. Politik luar negeri Soekarno bergerak semakin jauh dari orientasi diplomasi nonblok yang moderat menuju politik internasional yang lebih konfrontatif.

Perubahan tersebut tidak berarti Indonesia secara formal menjadi bagian dari blok komunis. Soekarno tetap mempertahankan konsep politik luar negeri revolusioner Indonesia dengan identitasnya sendiri. Namun, kedekatan dengan Beijing dan Moskwa serta konflik terbuka dengan Inggris dan Malaysia membuat posisi Indonesia semakin sulit dalam sistem internasional. Ketegangan tersebut mencapai salah satu puncaknya ketika Indonesia memutuskan keluar dari Perserikatan Bangsa-Bangsa pada 7 Januari 1965. Keputusan itu diambil setelah Malaysia terpilih menjadi anggota tidak tetap Dewan Keamanan PBB. Pemerintah Indonesia memandang perkembangan tersebut sebagai bukti bahwa PBB telah berada dalam posisi yang tidak sesuai dengan kepentingan perjuangan anti-imperialis Indonesia. Indonesia kemudian kembali menjadi anggota PBB pada 28 September 1966.

Keputusan keluar dari PBB memiliki arti politik yang lebih besar daripada sekadar perubahan status diplomatik. PBB merupakan salah satu institusi utama tata hubungan internasional setelah Perang Dunia II. Dengan meninggalkan organisasi tersebut, Soekarno menunjukkan bahwa pemerintah Indonesia bersedia mengambil risiko diplomatik yang besar untuk mempertahankan garis politik revolusionernya. Sikap itu sejalan dengan karakter Demokrasi Terpimpin yang semakin menempatkan politik konfrontatif sebagai alat mempertahankan kedaulatan dan kehormatan nasional.

Namun, ada persoalan yang tidak dapat dihindari, karena kemampuan ekonomi Indonesia tidak sebanding dengan ambisi politik luar negerinya. Negara yang sedang menghadapi inflasi, persoalan pangan, lemahnya produksi, dan keterbatasan anggaran harus membiayai konfrontasi sekaligus mempertahankan berbagai proyek politik dan pembangunan. Dalam keadaan seperti itu, politik luar negeri yang agresif memiliki biaya domestik yang semakin besar.

Konfrontasi Malaysia juga tidak menghasilkan tujuan politik utama yang dicanangkan Soekarno. Malaysia tetap berdiri. Inggris tetap mempertahankan kepentingan strategisnya di kawasan. Indonesia tidak berhasil menggagalkan keberadaan federasi tersebut melalui operasi militer. Konflik berlanjut sampai perubahan politik di Jakarta membuat kebijakan tersebut semakin sulit dipertahankan.

Yang menarik, konfrontasi sebenarnya memperlihatkan paradoks politik Soekarno. Di satu sisi, ia ingin mempertahankan revolusi dan kedaulatan Indonesia dari pengaruh asing. Di sisi lain, mobilisasi luar negeri membutuhkan stabilitas ekonomi dan politik dalam negeri yang justru semakin sulit dicapai. Negara membutuhkan sumber daya untuk mempertahankan konfrontasi, sementara perekonomian semakin tertekan. Pemerintah membutuhkan dukungan politik untuk meneruskan perjuangan, sementara konflik antara PKI dan Angkatan Darat semakin tajam.

Ketegangan itu semakin jelas ketika memasuki 1965. Politik luar negeri yang sebelumnya menjadi sumber mobilisasi nasional mulai bertabrakan dengan persoalan dalam negeri yang jauh lebih mendesak. Krisis ekonomi memburuk. Konflik agraria dan politik meningkat. PKI semakin aktif. Angkatan Darat semakin waspada. Soekarno tetap menggunakan bahasa revolusi dan Nasakom, tetapi kemampuan sistem untuk mengelola pertentangan semakin menurun.

Konfrontasi Malaysia dengan demikian tidak dapat dinilai hanya sebagai episode hubungan Indonesia-Malaysia. Ia merupakan bagian dari transformasi politik Indonesia pada masa Demokrasi Terpimpin. Kebijakan tersebut menunjukkan bagaimana politik luar negeri dapat menjadi instrumen nation-building, mobilisasi massa, legitimasi kepemimpinan, dan sekaligus arena pertarungan ideologi. Ia juga menunjukkan batas dari politik konfrontatif ketika ambisi geopolitik bertemu dengan kapasitas ekonomi yang terbatas.

Tak lama kemudian, terungkap konflik Indonesia-Malaysia tidak diselesaikan melalui kemenangan militer salah satu pihak. Perubahan justru datang dari perubahan politik di Indonesia sendiri. Setelah krisis 1965 dan melemahnya posisi Soekarno, pemerintahan yang mulai didominasi Soeharto mengambil arah berbeda. Indonesia kembali membuka jalur diplomasi dengan Malaysia. Perundingan Bangkok pada 29 Mei–1 Juni 1966 menjadi bagian penting dari proses tersebut. Kesepakatan kemudian ditandatangani pada 11 Agustus 1966 dan menandai berakhirnya konfrontasi.

Berakhirnya Konfrontasi Malaysia beririsan dengan perubahan politik domestik dapat mengubah arah politik luar negeri secara mendasar. Soekarno menggunakan konfrontasi sebagai bagian dari politik revolusioner dan anti-imperialisme. Soeharto kemudian memilih normalisasi hubungan dan stabilisasi regional. Pergantian orientasi itu bukan sekadar pergantian kebijakan luar negeri. Ia menjadi tanda bahwa Indonesia sedang meninggalkan paradigma politik Demokrasi Terpimpin dan memasuki fase kekuasaan yang baru.

Tetapi sebelum perubahan itu terjadi, persoalan ekonomi telah mencapai tingkat yang semakin serius. Konfrontasi membutuhkan biaya, sementara inflasi dan kelangkaan barang menekan kehidupan masyarakat. Politik mobilisasi yang selama bertahun-tahun menjadi sumber legitimasi pemerintah mulai berhadapan dengan kebutuhan yang jauh lebih konkret: pangan, harga, produksi, distribusi, dan kemampuan negara membiayai dirinya sendiri. Krisis politik akhirnya berjalan beriringan dengan krisis ekonomi.

Imbas Terpimpin, Krisis Ekonomi Mengikuti Krisis Politik

Imbas Demokrasi Terpimpin tidak hanya mengubah cara kekuasaan politik dijalankan. Sistem tersebut juga membawa perubahan mendasar terhadap cara negara mengelola ekonomi. Setelah 1959, Presiden Soekarno semakin menempatkan perekonomian di bawah kendali negara dengan gagasan Ekonomi Terpimpin. Negara diharapkan tidak lagi membiarkan mekanisme pasar dan kepentingan modal asing menentukan arah pembangunan. Perekonomian harus diarahkan untuk membongkar warisan struktur ekonomi kolonial, memperkuat kedaulatan nasional, dan menopang revolusi. Gagasan itu memiliki tujuan politik dan ekonomi yang jelas. Persoalannya muncul ketika ambisi pembangunan, pembiayaan negara, konfrontasi luar negeri, nasionalisasi perusahaan asing, serta mobilisasi politik berjalan lebih cepat daripada kemampuan ekonomi Indonesia menghasilkan penerimaan, produksi, dan devisa.

Ekonomi Terpimpin karena itu tidak dapat dipahami hanya sebagai kegagalan teknis mengelola harga atau anggaran negara. Ia merupakan bagian dari proyek politik Demokrasi Terpimpin. Pemerintah ingin membangun ekonomi nasional yang tidak lagi bergantung pada struktur kolonial. Arsip Nasional Republik Indonesia mencatat bahwa Pola Pembangunan Nasional Semesta Berencana yang disusun Dewan Perancang Nasional dirancang sebagai dokumen pembangunan yang sistematis dan komprehensif, dengan orientasi antiimperialisme dan antikolonialisme serta gagasan agar sektor-sektor strategis dikelola negara. Pola tersebut kemudian disahkan melalui Ketetapan MPRS Nomor I dan II/MPRS/1960.

Masalahnya, transformasi struktur ekonomi membutuhkan kapasitas negara yang kuat. Indonesia pada awal 1960-an belum memiliki basis industri yang memadai, penerimaan negara terbatas, ekspor sangat bergantung pada komoditas primer, sementara kebutuhan pembangunan dan belanja politik terus meningkat. Ketika negara mengambil alih semakin banyak kegiatan ekonomi, kapasitas birokrasi dan manajemen perusahaan negara belum selalu mampu menggantikan sistem yang sebelumnya berjalan melalui perusahaan asing. Sejumlah kajian ekonomi mencatat bahwa nasionalisasi perusahaan-perusahaan asing pada akhir 1950-an dan meningkatnya kontrol negara atas perdagangan serta produksi kemudian berhadapan dengan persoalan produktivitas, pembiayaan, dan pengelolaan.

Nasionalisasi perusahaan Belanda setelah meningkatnya konflik mengenai Irian Barat merupakan salah satu tonggak penting. Kebijakan tersebut memiliki alasan politik yang kuat: Indonesia ingin mengakhiri dominasi ekonomi Belanda setelah kemerdekaan politik diperoleh. Akan tetapi, pengambilalihan aset tidak otomatis menghasilkan peningkatan produktivitas. Perusahaan yang telah berpindah kepemilikan membutuhkan modal, tenaga ahli, manajemen, jaringan perdagangan, dan stabilitas kebijakan. Ketika faktor-faktor tersebut tidak tersedia secara memadai, nasionalisasi dapat menghasilkan perubahan kepemilikan tanpa segera menghasilkan transformasi kapasitas produksi.

Kala itu negara terseok demi memperbesar perannya pada berbagai aspek termasuk dalam perencanaan pembangunan. Bersamaan (itu) Dewan Perancang Nasional atau Depernas menyusun Pola Pembangunan Nasional Semesta Berencana sebagai upaya merancang pembangunan secara terintegrasi antara pusat dan daerah. Konsep tersebut bukan sekadar proyek ekonomi biasa. Ia merupakan bagian dari cita-cita Soekarno untuk membangun masyarakat yang dianggap terbebas dari ketergantungan terhadap kolonialisme dan imperialisme.

Pemerintah juga memperkenalkan berbagai kebijakan untuk mengubah struktur perdagangan, industri, pertanian, perbankan, dan keuangan. Bank Indonesia mencatat bahwa pada masa Ekonomi Terpimpin, Gubernur Bank Indonesia ditempatkan sebagai anggota kabinet dengan sebutan Menteri Urusan Bank Sentral. Dewan Moneter tidak lagi berfungsi seperti sebelumnya. Bahkan pada 1965 pemerintah memperkenalkan konsep “Bank Berdjoang” dengan penyatuan bank-bank pemerintah ke dalam struktur Bank Negara Indonesia sebagai bank tunggal. Bank Indonesia kemudian menjadi BNI Unit I, sementara bank pemerintah lainnya ditempatkan dalam unit-unit tersendiri.

Perubahan tersebut menunjukkan tingkat intervensi negara yang semakin tinggi. Perbankan tidak hanya dipandang sebagai institusi ekonomi, tetapi juga sebagai instrumen perjuangan nasional. Kredit dan keuangan diarahkan untuk mendukung agenda pemerintah. Dalam perspektif politik Soekarno, ekonomi harus tunduk pada kepentingan revolusi. Tetapi dari perspektif stabilitas moneter, perubahan tersebut mengurangi jarak antara kebijakan fiskal, kebijakan moneter, dan kebutuhan politik pemerintah.

Masalah terbesar kemudian muncul pada anggaran negara. Pemerintah menghadapi kebutuhan belanja yang terus meningkat, sementara penerimaan negara tidak tumbuh sebanding. Belanja pembangunan, militer, konfrontasi Malaysia, proyek-proyek politik, dan berbagai kebutuhan pemerintahan menciptakan tekanan fiskal. Cambridge University Press mencatat bahwa pada awal hingga pertengahan 1960-an defisit anggaran dan ekspansi jumlah uang beredar menjadi faktor penting yang mendorong hiperinflasi.

Inflasi bukan lagi sekadar angka dalam laporan ekonomi. Ia mengubah kehidupan sehari-hari. Bank Indonesia mencatat bahwa laju kenaikan harga meningkat sangat cepat terutama sejak 1960 hingga 1965. Indeks harga bahan makanan di sejumlah daerah menunjukkan lonjakan ekstrem. Di pedalaman Jawa, misalnya, indeks harga bahan makanan yang menggunakan 1953 sebagai tahun dasar meningkat dari 271 pada 1959 menjadi 25.306 pada 1965. Di Jakarta, indeks yang sama meningkat dari 311 pada 1959 menjadi 30.782 pada 1965. Bank Indonesia mengaitkan tekanan tersebut antara lain dengan pembiayaan perjuangan Irian Barat dan konfrontasi Malaysia, spekulasi perdagangan, serta tidak seimbangnya pertumbuhan produksi dan permintaan pangan.

Angka tersebut memperlihatkan perubahan yang jauh lebih besar daripada sekadar kenaikan harga biasa. Ketika harga bergerak sangat cepat, uang kehilangan daya beli. Pendapatan masyarakat tidak mampu mengejar harga barang. Tabungan tergerus. Gaji pegawai negeri kehilangan nilai riil. Pedagang menghadapi ketidakpastian harga. Produsen kesulitan memperkirakan biaya produksi. Masyarakat kemudian mencari cara mempertahankan nilai kekayaan melalui barang, emas, valuta asing, atau komoditas lain yang dianggap lebih stabil.

Dalam situasi inflasi tinggi, sistem harga juga kehilangan sebagian fungsi informasinya. Harga tidak lagi hanya mencerminkan kelangkaan barang dan permintaan masyarakat, tetapi juga ekspektasi terhadap kenaikan harga berikutnya. Pedagang dapat menaikkan harga untuk mengantisipasi biaya pengadaan yang lebih tinggi. Konsumen terdorong membeli lebih cepat karena khawatir harga akan naik lagi. Perputaran uang semakin cepat, sementara produksi tidak bertambah dengan kecepatan yang sama. Kondisi tersebut dapat memperkuat spiral inflasi.

Masalah pangan menjadi sangat penting karena sebagian besar penduduk Indonesia masih bergantung pada sektor pertanian. Ketika produksi beras, jagung, dan bahan makanan pokok tidak mampu mengikuti pertumbuhan permintaan, tekanan harga semakin besar. Bank Indonesia mencatat menipisnya persediaan bahan pangan sebagai salah satu faktor penting yang mendorong kenaikan harga pada periode tersebut.

Krisis tersebut tidak berdiri sendiri. Ekonomi Indonesia juga menghadapi persoalan devisa dan perdagangan luar negeri. Struktur ekspor masih sangat bergantung pada komoditas primer, sementara kebutuhan impor untuk mesin, bahan baku, dan barang modal tetap tinggi. Ketika penerimaan ekspor melemah, kemampuan negara membiayai impor ikut menurun. Cadangan devisa tertekan, sedangkan kebutuhan pembayaran utang luar negeri terus berjalan.

Kondisi tersebut membuat pemerintah semakin sulit menjaga nilai mata uang. Pada 1965, tekanan ekonomi telah mencapai tingkat yang sangat serius. Bank Indonesia mencatat kenaikan harga yang sangat tajam sepanjang periode 1960–1965. Kajian JICA yang membahas ekonomi Indonesia pada periode tersebut mencatat bahwa inflasi mencapai sekitar 592 persen pada 1965, sementara kelangkaan pangan dan gangguan pasokan semakin berat. Angka inflasi dapat berbeda menurut metode penghitungan dan indeks yang digunakan, tetapi semua seri data menunjukkan pola yang sama: ekonomi Indonesia telah memasuki fase hiperinflasi.

Pemerintah kemudian melakukan berbagai kebijakan moneter dan ekonomi, termasuk perubahan nilai mata uang dan pengendalian harga. Pada 1959, pemerintah telah melakukan sanering melalui kebijakan moneter yang dikenal sebagai devaluasi atau pemotongan nilai uang. Pada 1965, tekanan ekonomi kembali mendorong perubahan kebijakan moneter. Tetapi ketika akar persoalan berada pada defisit fiskal, rendahnya produksi, kelangkaan devisa, dan ekspansi uang yang sangat besar, perubahan denominasi mata uang tidak dapat menyelesaikan persoalan struktural.

Salah satu persoalan utama Ekonomi Terpimpin adalah hubungan antara politik dan ekonomi. Pemerintah memandang pembangunan ekonomi sebagai bagian dari revolusi. Karena itu, keberhasilan tidak selalu diukur dengan indikator seperti stabilitas harga, keseimbangan anggaran, pertumbuhan produktivitas, atau akumulasi devisa. Prestasi politik dan simbolik juga memiliki tempat yang besar. Proyek-proyek monumental, pembangunan fasilitas nasional, mobilisasi massa, dan persiapan menghadapi ancaman eksternal menjadi bagian dari visi besar negara.

Pembangunan proyek monumental sebenarnya tidak seluruhnya dapat disebut pemborosan. Sejumlah proyek pada era Soekarno kemudian menjadi bagian penting dari infrastruktur dan simbol kenegaraan Indonesia. Kompleks olahraga Senayan, Hotel Indonesia, Jalan M.H. Thamrin, Monumen Nasional, serta berbagai fasilitas yang dibangun untuk Asian Games 1962 merupakan bagian dari upaya membangun citra Indonesia sebagai negara merdeka yang modern. Masalahnya bukan pada keberadaan proyek pembangunan itu sendiri, melainkan pada kemampuan fiskal negara membiayai proyek-proyek tersebut ketika kebutuhan dasar dan stabilitas ekonomi juga menghadapi tekanan besar.

Asian Games 1962 memberikan contoh menarik tentang hubungan antara pembangunan dan politik. Soekarno ingin Indonesia tampil sebagai negara baru yang mampu berdiri sejajar dengan negara-negara lain di Asia. Pembangunan kompleks olahraga dan infrastruktur pendukung menjadi proyek nation-building sekaligus diplomasi simbolik. Keberhasilan penyelenggaraan Asian Games memperkuat citra internasional Indonesia. Namun, proyek-proyek tersebut berlangsung dalam periode ketika ekonomi sudah menghadapi tekanan yang semakin besar.

Konfrontasi Malaysia kemudian menambah beban. Operasi militer, mobilisasi sukarelawan, kebutuhan persenjataan, dan kebijakan luar negeri konfrontatif membutuhkan sumber daya. World Bank dalam kajiannya mengenai perekonomian Indonesia mencatat bahwa ekspansi jumlah uang beredar dan peningkatan pinjaman luar negeri pada periode tersebut berkaitan antara lain dengan pembiayaan konfrontasi dan proyek-proyek besar negara. Kajian yang sama mencatat bahwa inflasi mencapai sekitar 1.000 persen pada 1965 menurut ukuran yang digunakan dalam laporan tersebut, sementara pendapatan per kapita mengalami penurunan antara 1958 dan 1965.

Perbedaan angka inflasi antara sumber tidak mengubah kesimpulan utamanya. Perekonomian Indonesia mengalami kehancuran daya beli dalam skala yang luar biasa. Yang diperdebatkan adalah besaran tepatnya dan metode pengukurannya, bukan arah perubahannya. Ketika sebuah negara mengalami kenaikan harga ratusan persen dalam waktu singkat, persoalan ekonomi telah berubah menjadi persoalan sosial dan politik.

Krisis ekonomi kemudian memengaruhi legitimasi pemerintah. Pemerintah dapat menjelaskan inflasi sebagai konsekuensi perjuangan revolusi dan konfrontasi terhadap imperialisme. Sebagian masyarakat mungkin menerima argumentasi tersebut sebagai biaya yang harus dibayar untuk mempertahankan kedaulatan. Tetapi legitimasi politik memiliki batas ketika masyarakat kesulitan memperoleh bahan makanan, harga berubah hampir setiap hari, dan pendapatan kehilangan daya beli.

Di lingkungan birokrasi, masalah itu juga semakin berat. Gaji pegawai negeri tidak selalu bergerak mengikuti harga. Dalam kondisi inflasi tinggi, pendapatan nominal dapat tetap meningkat tetapi pendapatan riil justru menurun. Negara kemudian menghadapi persoalan klasik: semakin banyak pegawai dan semakin besar kebutuhan administrasi, semakin besar pula belanja rutin yang harus ditanggung. Sementara itu, penerimaan riil negara tidak tumbuh sebanding dengan pengeluaran.

Persoalan tersebut menciptakan lingkaran yang sulit diputus. Defisit mendorong penciptaan uang. Pertumbuhan uang mendorong inflasi. Inflasi menurunkan penerimaan riil dan mengacaukan perencanaan ekonomi. Pemerintah membutuhkan pembiayaan tambahan. Pembiayaan tambahan kembali meningkatkan tekanan moneter. Pada akhirnya, kebijakan ekonomi semakin sulit dikendalikan karena negara harus terus membiayai kebutuhan politik yang telah terbentuk.

Ekonomi Terpimpin juga menghadapi persoalan manajemen perusahaan negara. Nasionalisasi telah mengubah struktur kepemilikan, tetapi tidak otomatis menyelesaikan masalah efisiensi. Perusahaan negara membutuhkan manajemen profesional, modal kerja, teknologi, dan kepastian kebijakan. Ketika perusahaan digunakan sekaligus untuk menjalankan fungsi politik dan ekonomi, ukuran keberhasilannya menjadi tidak sederhana. Negara dapat mempertahankan sebuah perusahaan karena alasan strategis meskipun kinerja finansialnya lemah.

Kondisi tersebut memperlihatkan salah satu paradoks besar ekonomi Indonesia pada masa itu. Soekarno ingin menciptakan ekonomi yang berdikari, tetapi kapasitas domestik belum cukup untuk memenuhi seluruh kebutuhan pembangunan. Negara ingin mengurangi ketergantungan terhadap modal asing, tetapi tetap membutuhkan teknologi, mesin, bahan baku, dan pembiayaan eksternal. Pemerintah ingin membangun industri nasional, tetapi stabilitas makroekonomi yang diperlukan untuk investasi jangka panjang justru semakin melemah.

Dari sudut pandang sejarah pembangunan, kegagalan Ekonomi Terpimpin tidak berarti gagasan kemandirian ekonomi itu sendiri keliru. Persoalannya terletak pada kombinasi antara tujuan yang sangat besar, kapasitas negara yang terbatas, ketidakstabilan politik, kebijakan fiskal yang ekspansif, kontrol ekonomi yang semakin luas, dan konflik geopolitik yang membutuhkan biaya tinggi. Sejumlah kajian ekonomi menyimpulkan bahwa pada periode tersebut pertumbuhan ekonomi sangat rendah, bahkan tidak mampu mengimbangi pertumbuhan penduduk. Cambridge mencatat pertumbuhan tahunan sekitar 2 persen pada 1961–1966, sedikit di bawah pertumbuhan penduduk sekitar 2,1 persen.

Itulah sebabnya krisis ekonomi tidak dapat dipisahkan dari krisis politik. Ketika ekonomi gagal menyediakan stabilitas kehidupan sehari-hari, pertarungan politik memperoleh energi baru. Setiap kelompok memiliki penjelasan tentang sumber masalah dan solusi yang berbeda. Kelompok kiri mengkritik struktur ekonomi yang dianggap masih kolonial. Kalangan militer dan kelompok anti-komunis semakin kritis terhadap kebijakan pemerintah dan pertumbuhan PKI. Soekarno tetap mempertahankan garis revolusioner dan Nasakom sebagai jawaban politik. Sementara masyarakat menghadapi konsekuensi langsung dari krisis harga dan kelangkaan.

Pada 1965, Indonesia dengan demikian menghadapi dua krisis sekaligus. Krisis ekonomi memperlemah kemampuan negara, sedangkan krisis politik memperlemah kemampuan elite untuk menghasilkan kompromi. Keduanya saling memperkuat. Negara yang sedang kekurangan sumber daya membutuhkan stabilitas politik, tetapi justru mengalami persaingan kekuasaan yang semakin keras. Sebaliknya, kelompok politik membutuhkan dukungan masyarakat, sementara kondisi ekonomi membuat ketidakpuasan sosial semakin mudah berkembang.

Krisis itu belum langsung menjatuhkan Soekarno. Presiden masih memiliki legitimasi historis yang sangat kuat sebagai Proklamator dan Pemimpin Besar Revolusi. Ia masih menjadi pusat pemerintahan, masih mengendalikan bahasa politik nasional, dan masih memiliki dukungan massa yang besar. Namun, kemampuan sistem untuk mempertahankan keseimbangan semakin berkurang. Ketika peristiwa politik besar terjadi pada akhir September 1965, Indonesia sudah berada dalam kondisi ekonomi yang sangat rapuh.

Karena itu, 1965 tidak dapat dipahami hanya sebagai tahun ketika terjadi satu peristiwa politik dan militer. Ia merupakan titik temu dari berbagai krisis yang telah menumpuk: konflik ideologi, perebutan pengaruh antara PKI dan militer, personalisasi kekuasaan presiden, konfrontasi luar negeri, krisis fiskal, hiperinflasi, kelangkaan barang, serta melemahnya kapasitas negara. Peristiwa politik yang terjadi pada akhir September kemudian menjadi pemicu yang mengubah seluruh keseimbangan tersebut.

Ketika G30S gagal dan Angkatan Darat mengambil kendali keamanan, krisis ekonomi tidak serta-merta selesai. Justru dalam bulan-bulan berikutnya, perubahan politik berlangsung cepat. PKI dihancurkan, kekerasan anti-komunis meluas, posisi Soekarno melemah, dan Soeharto memperoleh ruang kekuasaan yang semakin besar. Ekonomi kemudian menjadi salah satu alasan utama yang digunakan untuk menuntut perubahan kebijakan negara. Stabilitas harga, rehabilitasi ekonomi, dan pembukaan kembali hubungan dengan lembaga keuangan internasional menjadi agenda baru.

Keruntuhan Demokrasi Terpimpin bukan hanya persoalan pertarungan politik. Sistem tersebut juga kehilangan kemampuan untuk menjawab persoalan material yang dihadapi masyarakat. Ketika harga tidak terkendali, produksi tidak memadai, devisa menipis, dan anggaran negara mengalami tekanan berat, legitimasi politik semakin sulit dipertahankan hanya melalui narasi revolusi.

Indonesia kemudian memasuki tahun yang menentukan. Tahun 1965 menjadi persimpangan antara negara yang dibangun Soekarno sejak Proklamasi dan sistem baru yang akan tumbuh di bawah Soeharto. Pertanyaannya bukan lagi apakah Demokrasi Terpimpin dapat bertahan, melainkan bagaimana krisis yang terjadi pada 1965 mengubah seluruh struktur kekuasaan Republik.

1965 Adalah Tahun yang Mengubah Arah Politik Indonesia

Memasuki 1965, Republik Indonesia tidak sedang menghadapi satu krisis, melainkan beberapa krisis yang berlangsung bersamaan. Ekonomi mengalami inflasi sangat tinggi, kelangkaan barang semakin terasa, kapasitas produksi melemah, dan keuangan negara berada dalam tekanan berat. Di bidang politik, persaingan antara Partai Komunis Indonesia (PKI), Angkatan Darat, kekuatan politik Islam, serta kelompok-kelompok lain semakin terbuka. Sementara itu, Presiden Soekarno tetap berusaha mempertahankan Demokrasi Terpimpin sebagai sistem politik yang menempatkan dirinya di pusat keseimbangan antara kekuatan-kekuatan tersebut. Tahun 1965 kemudian menjadi titik ketika keseimbangan itu tidak lagi mampu menahan tekanan. Peristiwa yang terjadi pada akhir September dan awal Oktober mengubah struktur kekuasaan Indonesia secara drastis dan membuka jalan menuju berakhirnya pemerintahan Soekarno.

Krisis ekonomi yang dibahas pada episode sebelumnya memasuki 1965 dalam kondisi yang jauh lebih berat. Kebijakan Ekonomi Terpimpin telah memperbesar peran negara dalam perbankan, perdagangan, industri, dan distribusi, tetapi perluasan kontrol administratif tidak otomatis menghasilkan peningkatan produktivitas. Bank Indonesia mencatat bahwa pada periode Demokrasi Terpimpin, bank sentral ditempatkan sebagai bagian dari kabinet dan kemudian dibentuk sistem Bank Tunggal melalui Perpres Nomor 17 Tahun 1965. Pada saat yang sama, inflasi telah berkembang menjadi persoalan struktural yang menggerus kemampuan masyarakat memenuhi kebutuhan sehari-hari. Tekanan ekonomi bukan sekadar persoalan angka makroekonomi, tetapi mulai memengaruhi legitimasi politik pemerintah karena negara semakin sulit menyediakan stabilitas harga dan pasokan barang.

Kondisi tersebut mempunyai hubungan erat dengan pilihan politik luar negeri pemerintah. Konfrontasi terhadap Malaysia masih menjadi agenda utama. Politik anti-imperialisme dan anti-neokolonialisme yang menjadi bagian penting dari ideologi Demokrasi Terpimpin terus digunakan untuk menjelaskan mengapa Indonesia harus mempertahankan konfrontasi meskipun biaya ekonomi dan diplomatiknya meningkat. Pada Januari 1965, Indonesia bahkan menyatakan keluar dari Perserikatan Bangsa-Bangsa setelah Malaysia terpilih sebagai anggota Dewan Keamanan PBB. Surat pemerintah Indonesia tertanggal 20 Januari 1965 secara resmi menyampaikan keputusan tersebut kepada Sekretaris Jenderal PBB. Keputusan itu menunjukkan bahwa politik luar negeri telah bergerak jauh melampaui diplomasi biasa dan menjadi bagian dari mobilisasi politik domestik.

Di dalam negeri, PKI memasuki 1965 sebagai salah satu kekuatan politik massa terbesar dalam sejarah Indonesia. Partai itu tidak hanya memiliki struktur organisasi sendiri, tetapi juga jaringan organisasi massa yang menjangkau buruh, petani, pemuda, perempuan, mahasiswa, pekerja kebudayaan dan berbagai kelompok sosial lain. Kajian Donald Hindley di The Journal of Asian Studies mencatat bahwa PKI pada periode menjelang Oktober 1965 memiliki sekitar tiga juta anggota dan jaringan organisasi massa yang mengklaim sekitar 15 juta anggota. Angka tersebut perlu dibaca sebagai gambaran skala mobilisasi politik, bukan sebagai bukti bahwa seluruh anggota organisasi massa tersebut memiliki tingkat loyalitas atau orientasi politik yang sama. Namun, besarnya jaringan tersebut cukup menjelaskan mengapa pertumbuhan PKI dipandang sebagai persoalan strategis oleh lawan-lawan politiknya.

Pertumbuhan PKI sekaligus memperbesar persoalan lama dalam Demokrasi Terpimpin. Soekarno membutuhkan PKI sebagai salah satu kekuatan penting untuk menjaga konstruksi Nasakom, tetapi Angkatan Darat melihat pertumbuhan pengaruh komunis dengan kecurigaan yang semakin tajam. Soekarno sendiri tidak sepenuhnya dapat ditempatkan sebagai sekadar pelindung PKI. Ia menggunakan PKI sebagai salah satu unsur keseimbangan politik, sebagaimana ia menggunakan militer dan kekuatan nasionalis untuk menopang struktur kekuasaannya. Masalahnya, semakin besar kekuatan masing-masing aktor, semakin sulit pula presiden mempertahankan posisi sebagai penengah yang mampu menentukan batas permainan.

Konflik sosial di tingkat bawah ikut memperkeras keadaan. Persoalan agraria menjadi salah satu medan pertarungan paling penting. Organisasi-organisasi yang berafiliasi dengan PKI mendorong pelaksanaan land reform dan mobilisasi petani, sementara kelompok pemilik tanah, organisasi keagamaan tertentu, serta kekuatan politik yang berseberangan dengan PKI melihat gerakan tersebut sebagai ancaman terhadap kepentingan sosial dan politik mereka. Ketegangan semacam ini tidak selalu berbentuk konflik terbuka, tetapi di sejumlah daerah berkembang menjadi perselisihan yang keras. Kajian sejarah tentang kekerasan 1965 menunjukkan bahwa sejak 1963 kontestasi sosial-politik telah meningkat, sementara institusi negara semakin terfragmentasi dan tertanam dalam jaringan kekuatan sosial yang saling bersaing.

Persaingan itu juga berlangsung di ruang kebudayaan. Film, sastra, seni, media, organisasi mahasiswa, serikat buruh dan berbagai lembaga sosial menjadi arena perebutan pengaruh. Politik tidak lagi terbatas pada parlemen atau kabinet karena hampir seluruh ruang kehidupan publik telah mengalami politisasi. Demonstrasi dan aksi massa menjadi instrumen untuk menunjukkan kekuatan. Kelompok-kelompok yang berbeda menggunakan simbol nasionalisme, agama, sosialisme, anti-imperialisme dan antikomunisme untuk membangun legitimasi masing-masing. Dalam suasana seperti itu, perbedaan politik semakin mudah berubah menjadi konflik sosial.

Angkatan Darat mempunyai posisi khusus dalam struktur tersebut. Sejak Demokrasi Terpimpin, militer bukan sekadar institusi pertahanan. Pengalaman menghadapi pemberontakan daerah, pengambilalihan perusahaan-perusahaan Belanda, serta keterlibatan dalam administrasi ekonomi dan politik telah memperluas peran militer dalam negara. Ketika PKI tumbuh semakin kuat, hubungan antara partai tersebut dan Angkatan Darat berkembang menjadi persaingan strategis mengenai masa depan Republik. Soekarno berada di antara dua kekuatan tersebut, tetapi daya kendalinya tidak sepenuhnya tanpa batas. Struktur politik yang dibangun atas dasar keseimbangan kekuatan justru semakin bergantung pada kemampuan presiden menjaga agar tidak ada satu pihak yang memperoleh dominasi.

Situasi semakin rumit karena kondisi kesehatan Soekarno juga mulai menjadi bahan pembicaraan politik. Informasi mengenai kesehatan presiden tidak sekadar persoalan pribadi karena stabilitas pemerintahan sangat bergantung pada figur yang menduduki pusat kekuasaan. Ketika muncul ketidakpastian mengenai kemampuan presiden menjalankan pemerintahan, pertanyaan mengenai siapa yang akan menentukan arah negara setelah Soekarno menjadi semakin relevan. Pada sistem yang institusinya sudah sangat terpersonalisasi, kondisi seorang pemimpin dapat berubah menjadi persoalan politik nasional.

Di tengah keadaan tersebut, Soekarno berusaha memperkuat garis politik revolusionernya. Konfrontasi Malaysia tetap berjalan, hubungan dengan negara-negara sosialis semakin dekat, dan retorika mengenai Nekolim—neokolonialisme dan imperialisme—menjadi bagian penting dalam politik negara. Demonstrasi anti-Amerika juga meningkat. Dokumen sejarah diplomatik Amerika Serikat mencatat bahwa pertumbuhan pengaruh PKI dan aksi-aksi anti-Amerika pada 1965 semakin memperburuk hubungan Jakarta-Washington. Namun, membaca perkembangan tersebut hanya sebagai persaingan Indonesia melawan Amerika Serikat akan mengabaikan konflik domestik yang jauh lebih menentukan. Politik internasional memang memperkeras atmosfer, tetapi pertarungan mengenai masa depan kekuasaan berlangsung terutama di dalam negeri.

Pemerintah juga terus melakukan penataan kabinet dalam upaya mempertahankan keseimbangan politik. Kabinet Dwikora yang dibentuk pada 1964 merupakan kabinet sangat besar dengan 104 anggota. Arsip kepresidenan ANRI mencatat susunan kabinet tersebut sebagai bagian dari struktur pemerintahan Demokrasi Terpimpin yang bertahan hingga 1966. Besarnya ukuran kabinet memperlihatkan pola politik yang mengutamakan representasi berbagai kekuatan dalam pemerintahan. Tetapi semakin banyak kepentingan yang harus diakomodasi, semakin sulit pula menghasilkan pemerintahan yang efektif. Negara membutuhkan keputusan ekonomi yang cepat, sementara sistem politik bekerja melalui kompromi dan pembagian ruang pengaruh.

Kontradiksi itu menghasilkan keadaan yang paradoks. Di satu sisi, pemerintah terus berbicara mengenai revolusi yang belum selesai, berdikari, anti-imperialisme dan mobilisasi rakyat. Di sisi lain, masyarakat berhadapan dengan persoalan yang sangat konkret: harga barang meningkat, daya beli merosot, distribusi terganggu, dan negara kekurangan sumber daya untuk menjalankan berbagai agenda pembangunan sekaligus membiayai konfrontasi. Kajian ekonomi mengenai periode tersebut menunjukkan bahwa inflasi telah mencapai tingkat ekstrem pada 1965 dan menjadi salah satu indikator utama runtuhnya kapasitas ekonomi Orde Lama. Krisis ekonomi kemudian mempersempit ruang politik karena setiap kelompok memiliki kepentingan berbeda mengenai siapa yang harus disalahkan dan kebijakan apa yang harus diubah.

Pada saat yang hampir bersamaan, terjadi konflik antara PKI dan Angkatan Darat semakin sulit disembunyikan. PKI menuntut perluasan mobilisasi massa dan mendorong agenda politik yang lebih radikal. Sebaliknya, kalangan militer semakin menegaskan perannya sebagai kekuatan yang harus menjaga negara dari ancaman komunisme. Soekarno tetap menghendaki keseimbangan Nasakom, tetapi masing-masing kekuatan mulai melihat keseimbangan itu dari kepentingannya sendiri. Bagi PKI, keseimbangan berarti ruang politik yang lebih luas untuk memperbesar pengaruh rakyat dan organisasi massa. Bagi militer, keseimbangan tidak boleh berubah menjadi dominasi PKI. Untuk Soekarno, (bagi dia) keseimbangan merupakan syarat agar seluruh kekuatan tersebut tetap berada di bawah kepemimpinan politiknya.

Perbedaan kepentingan itu membuat setiap isu menjadi mudah berubah menjadi pertarungan kekuasaan. Persoalan mengenai Dewan Jenderal, kesehatan presiden, kemungkinan perubahan kepemimpinan, tuntutan mempersenjatai kaum buruh dan petani, konflik agraria, hingga hubungan dengan Cina dan negara-negara Barat tidak berdiri sendiri. Semua isu tersebut bertemu dalam satu persoalan mendasar: siapa yang akan memiliki posisi paling menentukan dalam negara apabila keseimbangan Demokrasi Terpimpin runtuh.

Karena itu, 1965 tidak dapat dipahami hanya melalui satu tanggal atau satu organisasi. Tahun tersebut merupakan akumulasi ketegangan politik, ekonomi, militer, sosial dan internasional yang telah berkembang selama beberapa tahun sebelumnya. PKI memang menjadi aktor penting dalam konflik tersebut, tetapi negara pada 1965 juga berisi berbagai aktor lain dengan agenda dan kepentingannya sendiri. Bahkan dalam penelitian akademik mengenai asal-usul peristiwa 1965, latar belakang dan rangkaian peristiwa di sekitar Gerakan 30 September masih menjadi wilayah perdebatan historiografis. Kajian Cambridge mencatat bahwa berbagai unsur PKI, perwira militer dan aktor lain terlibat dalam peristiwa akhir September–awal Oktober, sementara latar belakangnya tetap diperdebatkan dalam historiografi.

Menjelang akhir September, ruang politik Indonesia telah mencapai tingkat ketegangan yang sangat tinggi. Pemerintah menghadapi ekonomi yang hampir tidak terkendali, masyarakat terbelah dalam berbagai konflik sosial-politik, hubungan antara PKI dan militer semakin keras, dan posisi Soekarno sebagai pengendali keseimbangan menghadapi tekanan yang semakin besar. Negara masih tampak berjalan karena institusi pemerintahan tetap bekerja, kabinet masih ada, dan presiden masih memegang kewenangan formal yang sangat luas. Namun, di balik struktur formal tersebut berlangsung pertarungan mengenai siapa yang akan menentukan arah Republik ketika keseimbangan politik yang selama ini menopang Demokrasi Terpimpin tidak lagi bertahan.

Malam 30 September dan dini hari 1 Oktober 1965 kemudian menjadi pemutus dari seluruh rangkaian ketegangan itu. Gerakan yang berlangsung di Jakarta dan sejumlah wilayah Jawa Tengah dalam waktu singkat mengubah konfigurasi politik nasional. Kajian sejarah mencatat bahwa gerakan tersebut segera diikuti reaksi militer dan dalam hitungan hari struktur kekuasaan mulai bergeser. Namun, menjelaskan siapa melakukan apa, bagaimana gerakan itu berlangsung, bagaimana respons Angkatan Darat terbentuk, serta bagaimana Soekarno kehilangan kendali politik merupakan persoalan tersendiri yang membutuhkan pembahasan khusus.

Yang jelas, setelah 1965 Indonesia tidak pernah kembali pada konfigurasi politik yang sama. PKI dihancurkan sebagai kekuatan politik, kekuasaan Soekarno merosot tajam, militer memperoleh posisi yang jauh lebih dominan, dan kemudian lahir pemerintahan baru yang disebut Orde Baru. Bahkan hubungan Indonesia dengan dunia internasional ikut berubah. Perserikatan Bangsa-Bangsa mencatat Indonesia mengumumkan penarikan diri pada Januari 1965 dan baru menyatakan kembali kerja sama penuh pada September 1966. Dengan demikian, perubahan yang dimulai pada 1965 bukan hanya pergantian konfigurasi politik domestik, melainkan perubahan orientasi negara yang berlangsung dalam beberapa kalender.

Sejarah Indonesia kemudian memasuki salah satu momen yang paling kontroversial dalam perjalanan republik. Pertanyaan mengenai siapa yang merancang Gerakan 30 September, siapa yang mengambil keuntungan politik dari kehancuran PKI, bagaimana kekerasan massal berlangsung, serta bagaimana Soekarno kehilangan kekuasaan tidak pernah sepenuhnya selesai dalam perdebatan sejarah. Arsip yang terus dibuka dan diteliti menunjukkan bahwa peristiwa tersebut memiliki lapisan yang lebih kompleks daripada narasi tunggal. ANRI sendiri dalam publikasi mengenai arsip PKI dan arsip terkait Sukarno menekankan pentingnya berbagai sumber untuk memahami peristiwa 1965 dari perspektif yang berbeda.

Untuk perjalanan kekuasaan Republik, arti 1965 terletak pada perubahan keseimbangan tersebut. Demokrasi Terpimpin yang dibangun Soekarno dengan gagasan menggabungkan berbagai kekuatan politik ternyata tidak mampu menyelesaikan konflik kepentingan di antara kekuatan-kekuatan itu. Ketika krisis ekonomi memperlemah negara, politik massa semakin radikal, dan persaingan PKI dengan militer mencapai tingkat kritis, sistem tersebut kehilangan kemampuan untuk mengendalikan konflik. Peristiwa akhir September menjadi pemicu, tetapi perubahan besar yang menyusulnya merupakan hasil dari akumulasi persoalan yang telah terbentuk jauh sebelumnya.

G30S dan Pertarungan Kekuasaan Politik Pasca September 1965

Gerakan 30 September 1965 tidak hanya mengakhiri beberapa nyawa perwira Angkatan Darat. Peristiwa yang berlangsung pada malam 30 September hingga 1 Oktober itu memecahkan keseimbangan politik yang selama bertahun-tahun dibangun Soekarno melalui Demokrasi Terpimpin. Setelah gerakan tersebut gagal menguasai keadaan, pertarungan politik segera berubah menjadi perebutan kendali atas negara. Angkatan Darat bergerak cepat menguasai pusat komunikasi dan fasilitas strategis di Jakarta, sementara Soekarno kehilangan ruang untuk menentukan arah perkembangan politik. Dalam waktu singkat, PKI ditempatkan sebagai musuh utama negara, kekerasan antikomunis meluas di berbagai daerah, dan posisi Soekarno semakin terdesak. Sejarah Indonesia kemudian memasuki fase yang berujung pada lahirnya Orde Baru.

Pada dini hari 1 Oktober 1965, kelompok yang menamakan dirinya Gerakan 30 September menculik sejumlah perwira tinggi Angkatan Darat. Enam jenderal dan seorang perwira pertama menjadi korban operasi tersebut. Panglima Angkatan Darat Letnan Jenderal Ahmad Yani termasuk yang terbunuh. Mayor Jenderal A.H. Nasution menjadi salah satu sasaran, tetapi berhasil lolos, meskipun putrinya, Ade Irma Suryani Nasution, dan ajudannya, Pierre Tendean, menjadi korban. Para perwira yang diculik kemudian dibawa ke kawasan Lubang Buaya dan jenazah mereka dimasukkan ke dalam sebuah sumur tua. Kajian sejarah mengenai operasi tersebut mencatat bahwa kelompok G30S juga menguasai Radio Republik Indonesia dan menyampaikan pengumuman mengenai pembentukan Dewan Revolusi.

Namun, sejak awal terdapat persoalan mendasar mengenai siapa sebenarnya yang mengendalikan gerakan tersebut. Narasi politik Orde Baru selama puluhan tahun menyederhanakannya sebagai “G30S/PKI”, seolah hubungan antara gerakan itu dan seluruh organisasi PKI merupakan satu fakta yang tidak memerlukan penjelasan lebih lanjut. Penelitian sejarah setelah terbukanya ruang akademik yang lebih luas menunjukkan persoalan tersebut jauh lebih kompleks. Arsip Nasional Republik Indonesia sendiri menyatakan bahwa G30S tidak dapat dibaca semata-mata sebagai persoalan PKI dan menekankan pentingnya berbagai sumber arsip dari Indonesia, Amerika Serikat, serta sumber lain untuk memahami peristiwa tersebut.

Kompleksitas tersebut tidak berarti meniadakan fakta bahwa sejumlah tokoh PKI memiliki hubungan dengan para pelaku gerakan. Sebaliknya, persoalan sejarahnya adalah menentukan bentuk hubungan tersebut, siapa yang mengambil keputusan, seberapa jauh pimpinan PKI terlibat, serta apakah seluruh organisasi PKI dapat diperlakukan sebagai satu kesatuan komando dalam operasi 30 September. John Roosa, misalnya, menempatkan persoalan hubungan antara Gerakan 30 September, PKI, sejumlah perwira militer, Soekarno, dan Soeharto sebagai salah satu persoalan utama dalam historiografi 1965. Kajian akademik juga menunjukkan bahwa berbagai interpretasi mengenai asal-usul gerakan tetap diperdebatkan.

Peristiwa tersebut segera berubah menjadi krisis kekuasaan. Mayor Jenderal Soeharto, yang ketika itu menjabat Panglima Komando Strategis Angkatan Darat (Kostrad), mengambil kendali operasi Angkatan Darat di Jakarta setelah Ahmad Yani dan sejumlah pimpinan Angkatan Darat lainnya terbunuh atau tidak dapat menjalankan tugas. Pasukan yang sebelumnya menguasai sejumlah lokasi strategis kemudian dipukul mundur. Radio Republik Indonesia kembali berada di bawah kendali Angkatan Darat, dan pada hari yang sama Soeharto menyampaikan penjelasan mengenai keadaan politik dan keamanan.

Kecepatan gerakan Soeharto mempunyai arti politik yang jauh lebih besar daripada keberhasilan militer semata. Ia berhasil mengubah situasi dari sebuah operasi yang belum jelas hasil akhirnya menjadi krisis yang menempatkan Angkatan Darat sebagai kekuatan paling efektif dalam mengendalikan ibu kota. Soekarno masih merupakan presiden dan secara konstitusional memegang kewenangan tertinggi, tetapi kemampuan presiden mengendalikan aparat negara mulai tergerus. Perbedaan antara kewenangan formal dan kemampuan mengendalikan kekuasaan nyata kemudian menjadi persoalan utama dalam bulan-bulan berikutnya.

Sementara Soekarno berada dalam posisi yang sangat sulit. Ia tidak segera mengikuti seluruh langkah yang diambil Soeharto, tetapi juga tidak memiliki instrumen yang cukup kuat untuk mengembalikan keadaan seperti sebelum 30 September. Presiden kemudian berusaha mencari formula politik untuk menghentikan konflik dan mempertahankan struktur pemerintahan. Namun, Angkatan Darat telah memperoleh momentum yang sulit dihentikan. Perubahan keseimbangan kekuasaan tidak lagi hanya berlangsung di tingkat elite, tetapi mulai bergerak ke jalan-jalan, kantor-kantor, kampus, organisasi massa, dan daerah-daerah.

Setelah 1 Oktober, propaganda politik berkembang sangat cepat. PKI dituduh sebagai dalang utama peristiwa tersebut dan istilah “G30S/PKI” kemudian menjadi terminologi resmi yang mendominasi narasi negara selama masa Orde Baru. Tuduhan tersebut mempunyai konsekuensi politik yang sangat besar karena PKI bukan lagi diperlakukan sebagai salah satu partai dalam sistem politik Demokrasi Terpimpin, melainkan sebagai ancaman terhadap eksistensi negara. Media dan jaringan komunikasi yang berada di bawah pengaruh Angkatan Darat memainkan peran penting dalam membentuk opini publik mengenai pembunuhan para perwira dan dugaan keterlibatan PKI.

Kematian para perwira tersebut juga menjadi simbol yang sangat kuat dalam mobilisasi antikomunis. Kisah mengenai pembunuhan di Lubang Buaya, terutama setelah muncul pemberitaan mengenai penyiksaan dan perlakuan terhadap korban, digunakan untuk membangun kemarahan publik. Dalam perkembangan berikutnya, narasi tersebut menjadi salah satu fondasi moral dan politik untuk mendorong tindakan terhadap organisasi serta individu yang dikaitkan dengan PKI. Sejumlah detail mengenai apa yang sebenarnya terjadi pada para korban di Lubang Buaya kemudian menjadi bahan perdebatan sejarah, tetapi pembunuhan para perwira dan pembuangan jenazah mereka ke dalam sumur merupakan fakta pokok yang tidak diperselisihkan.

Kekerasan kemudian bergerak jauh melampaui Jakarta. Penangkapan, pembunuhan, penghancuran kantor organisasi, pembakaran rumah, dan berbagai bentuk kekerasan terhadap orang-orang yang dianggap komunis atau berafiliasi dengan PKI terjadi di sejumlah wilayah Indonesia. Jawa Tengah, Jawa Timur, Bali dan beberapa daerah lain mengalami kekerasan dengan skala yang berbeda. Para korban tidak hanya anggota PKI. Orang-orang yang menjadi sasaran dapat mencakup anggota organisasi massa yang berafiliasi dengan PKI, simpatisan, keluarga, serta orang-orang yang dituduh memiliki hubungan dengan gerakan komunis.

Penelitian demografis Siddharth Chandra mengenai pembunuhan antikomunis 1965–1966 menggunakan data sensus dan analisis kependudukan untuk memperkirakan dampak kekerasan tersebut. Penelitian itu menyebut konsensus akademik mengenai sekitar 500.000 korban tewas, meskipun angka pasti dan distribusi korban masih menjadi perdebatan penelitian. Studi tersebut juga menegaskan bahwa penelitian demografis tidak dengan sendirinya dapat menentukan tingkat tanggung jawab masing-masing pelaku, termasuk peran Angkatan Darat dan lawan-lawan politik PKI.

Karena itu, kekerasan 1965 tidak tepat dipahami sebagai satu ledakan spontan yang terjadi seragam di seluruh Indonesia. Penelitian mengenai pembunuhan antikomunis menunjukkan adanya variasi lokal dalam waktu, aktor, intensitas, serta hubungan antara struktur politik nasional dan konflik sosial di daerah. Oxford Research Encyclopedia mencatat bahwa pembunuhan tersebut menewaskan ratusan ribu orang dan bahwa keterlibatan Angkatan Darat menjadi salah satu bagian kontroversi dalam perdebatan historiografis mengenai apakah kekerasan tersebut terutama merupakan kekerasan spontan masyarakat, kekerasan yang diorganisasi secara birokratis, atau kombinasi berbagai bentuk kekerasan.

Di tengah kekerasan tersebut, negara mulai membangun kerangka hukum dan politik baru untuk menyingkirkan PKI dari ruang kekuasaan. Tetapi prosesnya tidak berlangsung sekaligus pada 1 Oktober. PKI masih secara formal berada dalam kehidupan politik selama beberapa bulan setelah G30S. Yang berubah lebih dahulu adalah realitas politiknya. Organisasi tersebut kehilangan perlindungan politik, para pemimpinnya diburu atau ditangkap, jaringan organisasinya dihancurkan, dan anggota serta simpatisannya menghadapi tekanan yang semakin luas.

Situasi ini menandai perubahan besar dalam hubungan antara militer dan negara. Sebelum 1965, Angkatan Darat merupakan salah satu aktor utama dalam sistem Demokrasi Terpimpin. Setelah G30S, Angkatan Darat mulai menjadi kekuatan yang menentukan arah pemerintahan. Soeharto tidak langsung menjadi presiden. Ia bahkan pada awalnya masih berada di bawah struktur formal yang menempatkan Soekarno sebagai presiden sekaligus Panglima Tertinggi. Namun, kemampuan Soeharto mengendalikan pasukan, komunikasi, keamanan, dan proses politik membuat posisi praktisnya semakin kuat.

Soekarno berusaha mempertahankan kendali dengan membentuk dan mengubah struktur pemerintahan. Ia menunjuk sejumlah pejabat militer dan politik untuk menangani keamanan serta melakukan reorganisasi dalam pemerintahan. Tetapi persoalannya bukan lagi sekadar siapa yang duduk dalam kabinet. Pertarungan sudah menyentuh pertanyaan yang lebih mendasar: apakah Soekarno masih mampu menentukan kebijakan keamanan negara, siapa yang berhak mengendalikan Angkatan Darat, dan apakah PKI masih dapat dipertahankan sebagai unsur dalam Nasakom.

Tekanan publik terhadap presiden meningkat. Demonstrasi mahasiswa dan kelompok antikomunis berkembang menjadi kekuatan politik baru. Kesatuan Aksi Mahasiswa Indonesia (KAMI) dan berbagai kelompok aksi lainnya menuntut pembubaran PKI, perombakan kabinet, dan perbaikan ekonomi. Tuntutan tersebut kemudian dikenal sebagai Tritura atau Tri Tuntutan Rakyat: pembubaran PKI, perombakan Kabinet Dwikora, dan penurunan harga atau perbaikan kondisi ekonomi. Krisis politik dengan demikian bertemu kembali dengan krisis ekonomi yang telah berlangsung sebelum September 1965.

Pertemuan antara tekanan jalanan dan tekanan militer menciptakan situasi yang semakin menyulitkan Soekarno. Presiden masih memiliki legitimasi formal, tetapi kemampuan politiknya untuk mengendalikan arah negara semakin berkurang. PKI yang selama bertahun-tahun menjadi salah satu pilar Demokrasi Terpimpin tidak lagi mampu menjadi penyeimbang Angkatan Darat. Sementara itu, kekuatan-kekuatan sosial yang sebelumnya berada di luar pusat kekuasaan mulai memperoleh ruang untuk menekan pemerintah.

Di antara semua perubahan tersebut, salah satu perkembangan paling penting adalah bergesernya pusat gravitasi politik Republik. Pada masa awal Demokrasi Terpimpin, Soekarno merupakan aktor yang dapat mempertemukan nasionalis, agama, dan komunis melalui konstruksi Nasakom. Setelah September 1965, formula itu praktis runtuh. PKI kehilangan kapasitas untuk menjadi salah satu pilar kekuasaan. Angkatan Darat memperoleh posisi yang semakin dominan. Soekarno tidak lagi berada di tengah tiga kekuatan yang relatif seimbang, tetapi berhadapan dengan institusi militer yang semakin mandiri secara politik.

Perubahan itu tidak terjadi dalam satu malam. Ia merupakan proses yang berlangsung dari Oktober 1965 hingga 1966. Arsip nasional menunjukkan bahwa pemerintah menyimpan dokumen mengenai kejadian setelah G30S, pemberitaan mengenai gerakan tersebut, proses politik terkait situasi keamanan, hingga dokumen mengenai pembatasan terhadap Soekarno pada periode berikutnya. Ketersediaan arsip semacam itu menunjukkan bahwa proses pergeseran kekuasaan berlangsung melalui rangkaian keputusan dan tindakan yang dapat ditelusuri, bukan sekadar satu momen pergantian kekuasaan.

Yang juga perlu dibedakan adalah antara jatuhnya PKI sebagai kekuatan politik dan berakhirnya kekuasaan Soekarno. Keduanya saling berkaitan, tetapi bukan peristiwa yang sama. PKI dihancurkan secara bertahap setelah September 1965, sedangkan Soekarno masih menjadi presiden hingga 1967. Dengan demikian, perebutan kekuasaan berlangsung melalui fase transisi yang panjang. Soeharto dan Angkatan Darat terlebih dahulu membangun posisi dominan, sementara Soekarno masih berusaha mempertahankan kewenangan konstitusional dan politiknya.

Tak kalah penting melihat 1965 yang bukan hanya sebagai tragedi kemanusiaan, tetapi juga sebagai transformasi institusional. Demokrasi Terpimpin berakhir bukan semata karena sebuah gerakan militer gagal. Sistem tersebut runtuh karena pusat kekuasaan yang selama bertahun-tahun bertumpu pada kemampuan Soekarno menyeimbangkan berbagai kekuatan kehilangan keseimbangannya. Setelah itu, militer menjadi aktor politik yang semakin menentukan, sementara ruang politik bagi komunisme ditutup secara bertahap.

Pertarungan intelektual lanjut berlangsung melalui lembaga-lembaga negara. MPRS, DPR-GR, kabinet, aparat keamanan, organisasi mahasiswa, media, serta jaringan partai politik menjadi arena baru perebutan legitimasi. Soekarno mencoba menggunakan pidato, keputusan politik, dan perubahan kabinet untuk mempertahankan kendali. Sebaliknya, Soeharto dan kekuatan pendukungnya menggunakan tekanan keamanan, mobilisasi massa antikomunis, serta dukungan politik dari berbagai kelompok untuk mempersempit ruang gerak presiden.

Dalam proses tersebut, sejarah juga mencatat persoalan yang tidak dapat dipisahkan dari tragedi 1965: nasib para tahanan politik. Ribuan orang ditahan tanpa proses peradilan yang sama, sementara sebagian lainnya menjalani proses hukum melalui Mahkamah Militer Luar Biasa. Sebagian tahanan kemudian mengalami penahanan dalam waktu sangat panjang. Kekerasan dan penahanan tersebut meninggalkan dampak sosial yang berlangsung jauh melampaui masa transisi politik 1965–1966.

Perubahan rezim juga melahirkan perubahan narasi sejarah. Pemerintahan Orde Baru kemudian membangun versi resmi mengenai 1965 yang menempatkan PKI sebagai aktor utama dan Soeharto sebagai tokoh yang menyelamatkan negara. Narasi tersebut menjadi bagian dari pendidikan, media, museum, monumen, film, dan berbagai instrumen pembentukan memori publik. Setelah Reformasi 1998, ruang penelitian dan perdebatan mengenai 1965 terbuka lebih luas. Sejumlah arsip dan penelitian baru kemudian memperlihatkan bahwa sejarah peristiwa tersebut jauh lebih rumit daripada konstruksi tunggal yang bertahan selama Orde Baru. ANRI sendiri kini menyediakan berbagai koleksi arsip yang memperlihatkan beragam jenis dokumen mengenai G30S dan perkembangan sesudahnya.

Namun, membuka kembali kompleksitas sejarah tidak berarti menghapus fakta bahwa sebuah gerakan bersenjata menculik dan membunuh para perwira pada 1 Oktober 1965. Fakta tersebut tetap menjadi titik awal yang tidak dapat dinegosiasikan. Yang menjadi wilayah penelitian adalah struktur komando, motif, hubungan antarpelaku, tingkat keterlibatan berbagai organisasi, serta proses politik yang memungkinkan sebuah operasi militer terbatas berubah menjadi pembantaian dan perubahan rezim berskala nasional.

Setelah Oktober 1965, persoalan utama Republik bukan lagi bagaimana mengembalikan keseimbangan Nasakom. Pertanyaannya berubah menjadi siapa yang akan menguasai negara setelah keseimbangan itu runtuh. Soekarno masih memiliki jabatan, simbol, dan legitimasi historis. Soeharto memiliki kemampuan militer dan kontrol yang semakin luas atas aparatur keamanan. Di jalanan, mahasiswa dan organisasi massa menekan pemerintah. Di berbagai daerah, kekerasan antikomunis menghancurkan basis sosial PKI. Di tengah semuanya, ekonomi tetap memburuk.

Maka, G30S merupakan pemicu penting, tetapi bukan satu-satunya penjelasan mengenai perubahan kekuasaan Indonesia. Operasi 30 September membuka krisis; respons Angkatan Darat mengubah krisis menjadi perebutan kendali; kekerasan antikomunis menghancurkan basis sosial dan politik PKI; mobilisasi mahasiswa memperbesar tekanan terhadap Soekarno; dan krisis ekonomi memperlemah legitimasi pemerintah. Semua proses itu kemudian bertemu dalam satu persoalan konstitusional: sejauh mana kewenangan presiden dapat dipertahankan ketika kekuatan militer telah menguasai instrumen keamanan dan memiliki dukungan politik yang semakin besar.

Pada awal 1966, Soekarno masih belum kehilangan jabatan. Tetapi struktur kekuasaannya telah berubah secara mendasar. Jalan menuju pengalihan kekuasaan belum selesai, dan dokumen yang kemudian dikenal sebagai Surat Perintah 11 Maret 1966 atau Supersemar belum lahir. Karena itu, Supersemar tidak boleh ditempatkan sebagai bagian dari peristiwa G30S secara langsung. Ia merupakan tahap berikutnya dalam proses panjang ketika kewenangan politik Soekarno semakin berkurang dan Soeharto semakin kuat.

ANRI menyebut Supersemar sebagai salah satu arsip yang sangat krusial dalam historiografi Indonesia dan mencatat bahwa dokumen tersebut masih menjadi persoalan penting dalam penelitian sejarah. UGM pada 2026 juga mencatat bahwa perdebatan mengenai keberadaan naskah asli dan penafsiran kewenangan yang diberikan kepada Soeharto masih berlangsung.

Akhir 1965 bukanlah akhir dari perebutan kekuasaan, melainkan awal fase baru. Soekarno masih menjadi presiden, tetapi kekuasaan efektif semakin bergeser. PKI telah dihancurkan sebagai kekuatan politik, tetapi dampak kekerasan terhadap masyarakat belum berakhir. Angkatan Darat telah menjadi pusat kekuatan baru, tetapi legitimasi politik pemerintahan baru belum sepenuhnya terbentuk. Republik berada dalam keadaan transisi yang belum memiliki bentuk akhir dari kepentingan semuanya.

Supersemar, Dokumen yang Mengubah Peta Kekuasaan Indonesia

Sejarah politik Indonesia mengenal beberapa dokumen yang pengaruhnya jauh melampaui jumlah kata yang tertulis di dalamnya. Surat Perintah Presiden 11 Maret 1966 atau Supersemar merupakan salah satunya. Surat tersebut tidak secara eksplisit menyatakan pemindahan jabatan presiden dari Soekarno kepada Soeharto. Namun, mandat yang diberikan kepada Letnan Jenderal Soeharto kemudian menjadi dasar bagi serangkaian tindakan politik dan keamanan yang secara bertahap mengubah keseimbangan kekuasaan Republik. Dalam beberapa bulan setelah surat itu diterbitkan, PKI dibubarkan, struktur pemerintahan mengalami perubahan, Soekarno semakin kehilangan kewenangan politik, dan Soeharto berkembang dari penerima mandat menjadi pengendali pemerintahan. Karena itu, arti historis Supersemar tidak cukup dinilai dari teksnya saja. Yang jauh lebih penting adalah bagaimana mandat tersebut ditafsirkan, digunakan, dilembagakan, dan akhirnya menghasilkan perubahan kekuasaan.

Supersemar lahir dalam suasana yang sudah sangat berbeda dari Indonesia sebelum 30 September 1965. Gerakan 30 September telah gagal, para pemimpin PKI diburu, kekerasan antikomunis meluas, dan Angkatan Darat berada dalam posisi politik yang semakin dominan. Soekarno masih menjadi presiden, tetapi kemampuannya mengendalikan perkembangan politik terus menyusut. Pada awal 1966, demonstrasi mahasiswa dan kelompok aksi semakin kuat. Mereka membawa Tritura: pembubaran PKI, perombakan kabinet, dan perbaikan kondisi ekonomi. Krisis ekonomi juga semakin parah. Inflasi menggerus daya beli, sementara pemerintah kesulitan mengendalikan harga dan distribusi barang. Pemerintahan Soekarno menghadapi tekanan dari berbagai arah sekaligus.

Pada 24 Februari 1966, Soekarno melakukan perubahan kabinet dan membentuk Kabinet Dwikora III. Arsip kepresidenan mencatat kabinet tersebut hanya bertahan hingga Juli 1966. Soeharto berada dalam kabinet itu sebagai Menteri/Panglima Angkatan Darat, sementara sejumlah tokoh yang kemudian menjadi bagian penting dalam pemerintahan transisi juga masuk ke dalam struktur pemerintahan. Perubahan tersebut tidak menyelesaikan krisis. Bahkan, ketegangan antara presiden, militer, mahasiswa, dan kelompok politik lain semakin terbuka.

Pada awal Maret, situasi Jakarta semakin tidak stabil. Demonstrasi berlangsung di sekitar pusat pemerintahan dan parlemen. Benturan antara aparat keamanan dan demonstran terjadi. Pada 11 Maret 1966, ketika sidang kabinet berlangsung di Istana Merdeka, terjadi perkembangan keamanan yang membuat Soekarno meninggalkan Jakarta dan menuju Istana Bogor. Di tengah keadaan tersebut, tiga perwira tinggi Angkatan Darat—Mayor Jenderal Basuki Rachmat, Brigadir Jenderal M. Jusuf, dan Brigadir Jenderal Amir Machmud—datang menemui Soekarno di Bogor. Peristiwa itu menjadi bagian penting dari rangkaian kelahiran Supersemar.

Tidak seluruh detail pertemuan tersebut dapat direkonstruksi secara sederhana. Kesaksian para pelaku, dokumen yang tersedia, serta versi Supersemar yang beredar tidak seluruhnya identik. Karena itu, historiografi mengenai surat tersebut sejak lama menghadapi persoalan sumber primer. ANRI menyatakan Supersemar merupakan salah satu arsip yang sangat krusial dalam historiografi Indonesia dan menyimpan beberapa versi dokumen yang memiliki isi hampir sama, tetapi persoalan mengenai naskah asli tetap menjadi bagian dari perdebatan kearsipan.

Yang secara historis dapat dipastikan adalah bahwa pada 11 Maret 1966 Soekarno menandatangani sebuah surat perintah yang memberikan mandat kepada Letnan Jenderal Soeharto. Ketetapan MPRS Nomor IX/MPRS/1966 kemudian secara resmi mengakui surat tersebut sebagai Surat Perintah Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Bersenjata Republik Indonesia/Pemimpin Besar Revolusi/Mandataris MPRS kepada Soeharto. Ketetapan itu ditetapkan pada 21 Juni 1966.

Isi dan interpretasi mandat tersebut menjadi persoalan yang sangat menentukan. Dalam pembacaan yang paling langsung, Soeharto diperintahkan mengambil tindakan yang dianggap perlu untuk menjamin keamanan, ketertiban, dan stabilitas pemerintahan serta revolusi. ANRI dalam kajiannya mengenai arsip Supersemar menegaskan bahwa surat tersebut dipahami sebagai perintah pengamanan, bukan dokumen yang secara eksplisit memindahkan kekuasaan kepresidenan dari Soekarno kepada Soeharto. Persoalannya kemudian bukan hanya apa yang tertulis, tetapi seberapa luas kewenangan yang dapat ditarik dari mandat tersebut.

Beberapa jam setelah menerima surat itu, Soeharto bergerak menggunakan kekuatan politik dan militernya. Pada 11 Maret malam, ia mengeluarkan keputusan yang membubarkan dan melarang PKI beserta organisasi-organisasi yang berafiliasi dengannya. Langkah tersebut mempunyai konsekuensi politik luar biasa karena PKI selama bertahun-tahun merupakan salah satu kekuatan utama Demokrasi Terpimpin. Dengan satu keputusan, sebuah partai yang sebelumnya memiliki jutaan anggota dan jaringan organisasi massa luas dikeluarkan dari sistem politik.

Tindakan tersebut kemudian memperoleh legitimasi institusional melalui Ketetapan MPRS Nomor XXV/MPRS/1966 yang ditetapkan pada 5 Juli 1966. Ketetapan itu membubarkan PKI, menyatakannya sebagai organisasi terlarang di seluruh wilayah Indonesia, serta melarang kegiatan untuk menyebarkan atau mengembangkan faham komunisme/Marxisme-Leninisme. Dengan demikian, pembubaran PKI tidak berhenti sebagai keputusan administratif yang lahir dari mandat Supersemar. Ia kemudian memperoleh bentuk sebagai kebijakan politik negara melalui MPRS.

Perubahan tersebut memperlihatkan bagaimana sebuah mandat yang awalnya berkaitan dengan keamanan dapat berkembang menjadi instrumen transformasi politik. Soeharto tidak mengambil alih kursi presiden pada 11 Maret 1966. Tetapi ia memperoleh ruang untuk mengambil keputusan yang sebelumnya merupakan wilayah kekuasaan presiden. Setiap keputusan baru kemudian menciptakan fakta politik berikutnya. Fakta-fakta tersebut memperkuat posisi Soeharto dan secara bersamaan mempersempit ruang politik Soekarno.

Perubahan keseimbangan itu berlangsung cepat. Soekarno masih memberikan pidato, masih menjadi simbol revolusi, dan secara formal masih menjabat presiden. Namun, kekuasaan yang efektif mulai terbagi secara tidak seimbang. Angkatan Darat menguasai perangkat keamanan. Soeharto mengendalikan pelaksanaan mandat Supersemar. PKI sudah dilarang. Kelompok mahasiswa terus menekan pemerintah. Tokoh-tokoh politik yang sebelumnya berada di sekitar Soekarno mulai mengambil posisi yang berbeda. Dalam situasi tersebut, presiden menghadapi kenyataan bahwa jabatan formal tidak lagi identik dengan kemampuan menentukan arah pemerintahan.

Salah satu persoalan paling penting adalah hubungan antara Supersemar dan pembentukan pemerintahan baru. Pada 27 Maret 1966, Soekarno membentuk Kabinet Dwikora III, tetapi kabinet tersebut tidak bertahan lama. Pada 25 Juli 1966, Kabinet Ampera mulai bekerja dengan Soeharto sebagai salah satu figur utama. MPRS menetapkan bahwa Kabinet Ampera harus mengutamakan stabilitas politik dan ekonomi, memperbaiki kehidupan rakyat, mempersiapkan pemilu, serta menjalankan politik luar negeri yang bebas dan aktif. Dalam kerangka tersebut, mandat kepada Soeharto semakin memperoleh bentuk kelembagaan.

Pada tahap ini, perubahan kekuasaan tidak lagi hanya berlangsung melalui aparat keamanan. MPRS menjadi arena penting untuk mengubah status politik pemerintahan. Ketetapan MPRS Nomor IX/MPRS/1966 mengakui Supersemar dan menilai penggunaannya sebagai upaya khusus untuk menghadapi ancaman terhadap keselamatan pemerintahan dan negara. Ketetapan tersebut juga menyatakan bahwa penggunaan mandat telah diterima secara positif oleh rakyat dan DPR-GR. Pengakuan tersebut sangat penting karena memberikan dasar kelembagaan terhadap tindakan-tindakan yang telah dilakukan Soeharto setelah 11 Maret.

MPRS kemudian mengeluarkan sejumlah ketetapan yang semakin memperlemah posisi Soekarno. Pada 5 Juli 1966, MPRS meninjau kembali Ketetapan MPRS Nomor III/MPRS/1963 yang sebelumnya mengangkat Soekarno sebagai presiden seumur hidup. Ketetapan Nomor XVIII/MPRS/1966 secara resmi mencabut status tersebut. Keputusan itu memiliki makna simbolis dan politik yang besar. Salah satu fondasi kekuasaan personal Soekarno yang dibangun pada era Demokrasi Terpimpin mulai dibongkar.

Pada bulan yang sama, MPRS juga menetapkan kedudukan lembaga-lembaga negara agar kembali pada posisi dan fungsi sebagaimana diatur UUD 1945. Ketetapan MPRS Nomor X/MPRS/1966 menjadi bagian dari upaya menata ulang struktur ketatanegaraan setelah kekacauan politik 1965–1966. Secara formal, proses tersebut dikemukakan sebagai upaya mengembalikan pelaksanaan UUD 1945. Secara politik, proses yang sama sekaligus menciptakan kerangka baru yang memungkinkan Soeharto mengendalikan pemerintahan tanpa harus langsung menggantikan Soekarno sebagai presiden.

Di sini terdapat persoalan yang sering terlewat ketika Supersemar hanya dibahas sebagai “surat yang menyerahkan kekuasaan”. Supersemar tidak sesederhana itu. Surat tersebut tidak menyatakan Soekarno berhenti menjadi presiden. Tidak ada kalimat yang secara eksplisit menyerahkan jabatan presiden kepada Soeharto. Yang terjadi adalah perluasan kekuasaan praktis Soeharto melalui penggunaan mandat keamanan yang kemudian diikuti serangkaian keputusan politik, dukungan militer, tekanan massa, dan pengesahan lembaga negara.

Karena itu, perubahan kekuasaan pada 1966 lebih tepat dipahami sebagai proses de facto yang kemudian memperoleh penguatan de jure secara bertahap. Soeharto terlebih dahulu memperoleh kemampuan bertindak, kemudian memperoleh pengakuan kelembagaan, lalu mengambil posisi yang semakin dominan dalam pemerintahan. Soekarno sebaliknya masih memegang jabatan presiden, tetapi semakin kehilangan kemampuan untuk mengendalikan instrumen politik dan keamanan. Proses tersebut berbeda dari pergantian kekuasaan yang berlangsung melalui satu keputusan tunggal.

Masalah lain yang membuat Supersemar begitu kontroversial adalah keberadaan naskahnya. ANRI telah lama menyimpan beberapa versi surat tersebut. Lembaga itu menjelaskan bahwa berbagai versi yang ada mempunyai perbedaan tertentu dan bahwa pencarian naskah asli terus menjadi persoalan kearsipan. Bahkan dalam kajian ANRI, istilah “asli” dan “otentik” tidak dapat dipertukarkan begitu saja dalam kritik.

Perbedaan versi tersebut kemudian memunculkan pertanyaan yang lebih luas: apakah teks yang beredar sekarang benar-benar sama dengan dokumen yang ditandatangani Soekarno, dan apakah terdapat perubahan dalam proses penyalinan atau penyebarannya? Pertanyaan itu penting untuk penelitian sejarah, tetapi tidak boleh digunakan untuk menyimpulkan tanpa bukti bahwa Supersemar sama sekali tidak pernah ada. ANRI sendiri menyatakan bahwa berbagai arsip yang tersimpan menunjukkan keberadaan Supersemar sebagai dokumen historis, sementara persoalan naskah asli dan autentikasinya tetap menjadi bagian dari penelitian.

Persoalan interpretasi menjadi semakin penting ketika melihat tindakan Soeharto setelah surat diterbitkan. Jika mandat itu hanya dimaksudkan untuk mengamankan Jakarta dan pemerintahan, apakah pembubaran PKI merupakan bagian langsung dari kewenangan tersebut? Jika ya, sejauh mana mandat tersebut memberikan ruang untuk tindakan politik? Jika tidak, bagaimana tindakan tersebut kemudian memperoleh legitimasi institusional? Pertanyaan-pertanyaan itu memperlihatkan bahwa Supersemar tidak dapat dipisahkan dari keputusan MPRS yang muncul sesudahnya.

Ketetapan MPRS Nomor IX/MPRS/1966 sendiri memberikan gambaran mengenai cara negara pada saat itu memahami mandat tersebut. MPRS menyatakan bahwa Supersemar merupakan upaya khusus untuk mengatasi ancaman terhadap keselamatan pemerintahan, revolusi, kewibawaan pimpinan revolusi, serta keutuhan bangsa dan negara. Dengan dasar itu, penggunaan kewenangan oleh Soeharto ditempatkan sebagai bagian dari usaha mengamankan negara dan mengembalikan pelaksanaan UUD 1945.

Tetapi sejarah tidak berhenti pada rumusan resmi tersebut. Setelah 11 Maret, terjadi perubahan nyata dalam siapa yang memiliki kemampuan mengendalikan negara. PKI dihancurkan. Struktur kabinet dirombak. Tokoh-tokoh yang sebelumnya menjadi pendukung utama Soekarno kehilangan posisi. Kebijakan ekonomi mulai diarahkan ke stabilisasi. Politik luar negeri berubah. Hubungan dengan negara-negara Barat diperbaiki. Konfrontasi Malaysia dihentikan. Semua perubahan itu menunjukkan bahwa mandat Supersemar berada di dalam sebuah transisi politik yang jauh lebih luas.

Perubahan orientasi ekonomi juga menjadi bagian penting dari pergeseran kekuasaan. Pemerintahan baru menghadapi inflasi yang sangat tinggi dan kerusakan serius dalam pengelolaan ekonomi. Berbeda dari pendekatan Ekonomi Terpimpin yang sangat menekankan mobilisasi negara dan politik revolusioner, pemerintahan yang berkembang di bawah Soeharto mulai memberikan ruang lebih besar kepada teknokrat ekonomi untuk melakukan stabilisasi. Perubahan tersebut kelak menjadi fondasi ekonomi Orde Baru, meskipun konsekuensi sosial dan politiknya akan menjadi persoalan tersendiri.

Dalam hubungan luar negeri, perubahan berlangsung cepat pula. Pemerintahan baru mulai memperbaiki hubungan dengan negara-negara Barat dan mengakhiri kebijakan konfrontasi terhadap Malaysia. Indonesia kembali bekerja sama dengan Perserikatan Bangsa-Bangsa pada 1966 setelah sebelumnya menarik diri pada 1965. Arah baru tersebut menunjukkan bahwa perubahan politik domestik memiliki konsekuensi langsung terhadap orientasi diplomasi Republik.

Namun, semua perubahan itu tetap berlangsung ketika Soekarno masih menjadi presiden. Keadaan tersebut menghasilkan struktur kekuasaan yang aneh dan penuh ketegangan. Presiden secara formal masih merupakan kepala negara dan pemegang kekuasaan eksekutif, tetapi banyak kebijakan strategis semakin ditentukan oleh Soeharto dan kelompok militer. MPRS semakin mengambil keputusan yang membatasi ruang politik Soekarno. Demonstrasi mahasiswa terus menekan. Di luar negeri, hubungan diplomatik berubah. Di dalam negeri, aparat negara mengalami reorganisasi.

Soekarno tidak menerima seluruh perkembangan tersebut tanpa perlawanan politik. Dalam berbagai pidato, ia berusaha mempertahankan legitimasi revolusi dan menolak anggapan bahwa seluruh persoalan negara dapat diselesaikan dengan mengorbankan prinsip-prinsip politik yang selama ini ia perjuangkan. Ia juga berusaha mempertahankan posisi bahwa mandat 11 Maret merupakan perintah pengamanan, bukan penyerahan kekuasaan. ANRI mencatat bahwa dalam pidato-pidatonya Soekarno menjelaskan Supersemar sebagai surat perintah untuk mengamankan jalannya pemerintahan dan menyampaikan penghargaan kepada Soeharto.

Pertarungan kemudian bergerak dari persoalan keamanan menuju persoalan legitimasi. Siapa yang memiliki kewenangan menentukan kabinet? Siapa yang dapat mengendalikan aparat negara? Siapa yang menentukan kebijakan ekonomi dan luar negeri? Apakah presiden masih mempunyai kewenangan penuh setelah memberikan mandat kepada Soeharto? Apakah MPRS dapat membatasi presiden yang sebelumnya ditempatkan sebagai pemimpin besar revolusi? Pertanyaan tersebut menyinggung konflik 1966 yang merupakan konflik mengenai struktur kekuasaan, bukan hanya konflik antara dua individu.

Soeharto secara bertahap mengubah posisinya dari penerima mandat menjadi pusat kekuasaan baru. MPRS kemudian memberikan tugas-tugas yang semakin besar kepadanya. Ketetapan mengenai Kabinet Ampera, misalnya, memberikan tugas kepada Soeharto sebagai pengemban Ketetapan MPRS untuk segera membentuk kabinet dengan program utama menciptakan stabilitas politik dan ekonomi. Struktur tersebut menunjukkan bahwa kewenangan Soeharto tidak lagi semata bersumber dari surat 11 Maret, tetapi mulai memperoleh sumber legitimasi baru dari lembaga negara.

Proses tersebut penting untuk memahami bagaimana Orde Baru lahir. Jika perubahan 1965 hanya dilihat sebagai jatuhnya PKI, maka rangkaian perubahan institusional sepanjang 1966 akan terlewat. Sebaliknya, jika Supersemar dianggap sebagai penyerahan kekuasaan secara otomatis, maka proses politik yang panjang antara Maret 1966 dan Maret 1967 juga hilang dari sejarah. Faktanya, transisi berlangsung melalui kombinasi kekuatan militer, keputusan administratif, ketetapan MPRS, mobilisasi politik, krisis ekonomi, tekanan mahasiswa, dan melemahnya legitimasi Soekarno.

Supersemar menjadi penting bukan karena satu lembar dokumen mampu sendirian mengganti seorang presiden. Pengaruhnya lahir dari keadaan politik yang memungkinkan mandat tersebut digunakan sebagai pintu masuk menuju perubahan kekuasaan. Setelah surat diterbitkan, Soeharto memiliki legitimasi tambahan untuk bertindak. Setelah tindakan itu dilakukan, MPRS memberikan legitimasi institusional. Setelah lembaga negara berubah, posisi Soekarno semakin melemah. Setelah posisi Soekarno melemah, Soeharto semakin mudah mengambil alih fungsi pemerintahan.

Rangkaian tersebut membuat Supersemar menjadi salah satu dokumen paling kontroversial dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia. Ia berada pada batas antara kewenangan formal dan kekuasaan efektif, antara mandat keamanan dan tindakan politik, serta antara pemerintahan Soekarno dan lahirnya pemerintahan Soeharto. Arsipnya masih menyisakan persoalan autentikasi, tetapi dampak politiknya tidak terbantahkan: setelah 11 Maret 1966, peta kekuasaan Republik berubah secara mendasar.

Yang juga penting, proses tersebut kemudian menghasilkan pembenaran politik baru terhadap pemerintahan yang sedang tumbuh. MPRS mulai membongkar sebagian fondasi Demokrasi Terpimpin. Jabatan presiden seumur hidup Soekarno dicabut. PKI dilarang. Struktur lembaga negara ditata ulang. Kabinet diarahkan untuk menjalankan stabilisasi politik dan ekonomi. Soeharto semakin dominan dalam pemerintahan. Semua perkembangan itu terjadi sebelum ia secara resmi menggantikan Soekarno sebagai presiden.

Supersemar bukan garis akhir kekuasaan Soekarno. Ia merupakan salah satu jembatan utama menuju garis akhir tersebut. Perjalanan dari surat perintah 11 Maret menuju pengangkatan Soeharto sebagai pejabat presiden pada 1967 masih membutuhkan satu tahun pertarungan politik yang panjang. Dalam periode itu, MPRS menjadi arena utama untuk menentukan nasib presiden, arah negara, dan bentuk pemerintahan yang akan menggantikan Demokrasi Terpimpin.

Perubahan itu juga memperlihatkan satu pelajaran penting dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia: pergantian kekuasaan tidak selalu berlangsung melalui mekanisme yang sederhana. Sebuah pemerintahan dapat kehilangan kekuasaan secara bertahap meskipun pejabat resminya masih menduduki jabatan. Kewenangan dapat berpindah melalui praktik politik sebelum perubahan formal dituangkan dalam keputusan konstitusional. Dalam kasus 1966, proses tersebut berlangsung ketika Soekarno masih presiden, tetapi Soeharto sudah menjadi pusat kekuasaan efektif.

Supersemar membuka pintu yang tidak lagi dapat ditutup oleh Soekarno. Setelah 11 Maret 1966, persoalan utamanya bukan lagi apakah Soeharto memiliki pengaruh, melainkan seberapa jauh pengaruh tersebut dapat diubah menjadi kekuasaan negara yang sah secara formal.

Era Soekarno ke Soeharto, Pergantian Kekuasaan di Tengah Krisis

Pergantian kekuasaan dari Soekarno kepada Soeharto tidak terjadi pada satu hari dan tidak dapat dijelaskan hanya dengan Surat Perintah 11 Maret 1966. Setelah Supersemar, Indonesia memasuki masa transisi ketika Soekarno masih berstatus presiden, tetapi kemampuan politiknya terus menyusut. Soeharto menjalankan kewenangan yang semakin luas, Angkatan Darat menjadi kekuatan politik dominan, PKI telah dilarang, dan MPRS mulai membentuk kerangka hukum baru untuk mengatur kehidupan negara. Krisis kemudian bergerak dari persoalan keamanan menuju persoalan legitimasi: apakah Soekarno masih memiliki kemampuan dan kewibawaan untuk menjalankan pemerintahan, dan siapa yang akan menggantikannya jika jawabannya tidak lagi memadai.

Persoalan tersebut menjadi semakin tajam setelah Soekarno menyampaikan pidato pertanggungjawaban di hadapan MPRS pada 22 Juni 1966. Pidato yang dikenal sebagai Nawaksara itu berisi penjelasan Soekarno mengenai berbagai persoalan nasional, termasuk perkembangan politik sejak 1965. Namun, MPRS menilai pertanggungjawaban tersebut belum menjawab tuntutan politik yang berkembang. Mahkamah Konstitusi mencatat bahwa MPRS kemudian menilai Nawaksara dan surat pelengkapnya tidak memberikan penjelasan yang dianggap memadai mengenai kebijakan presiden terkait G30S/PKI, kemunduran ekonomi, dan persoalan lain yang dipersoalkan pada masa itu.

Penilaian [:] bahwa konflik antara Soekarno dan kekuatan politik yang berkembang di sekitar MPRS telah memasuki tahap baru. Sebelumnya, perdebatan terutama berkisar pada keamanan, pembubaran PKI, stabilisasi ekonomi, dan pelaksanaan Supersemar. Setelah pertanggungjawaban presiden dipersoalkan, konflik berubah menjadi penilaian terhadap kapasitas dan legitimasi Soekarno sebagai kepala negara. Dengan kata lain, persoalannya tidak lagi sekadar apakah presiden mampu mempertahankan pemerintahan, tetapi apakah ia masih layak mempertahankan mandat politik yang diberikan kepadanya.

MPRS sendiri telah berubah menjadi lembaga yang sangat menentukan. Pada masa Demokrasi Terpimpin, lembaga tersebut pernah mengangkat Soekarno sebagai presiden seumur hidup melalui Ketetapan MPRS Nomor III/MPRS/1963. Setelah krisis 1965, lembaga yang sama justru membatalkan ketentuan tersebut. Perubahan itu menunjukkan betapa cepatnya konfigurasi politik negara bergeser. Institusi yang sebelumnya menjadi bagian dari arsitektur kekuasaan Soekarno kemudian menjadi salah satu instrumen utama untuk membatasi dan akhirnya mencabut kekuasaannya.

Sementara itu, Soeharto terus memperkuat kedudukannya melalui pelaksanaan mandat Supersemar. Ketetapan MPRS Nomor IX/MPRS/1966 memberikan pengakuan institusional terhadap surat perintah tersebut dan mempercayakan kepada Soeharto tanggung jawab serta wewenang yang terkandung di dalamnya. Ketetapan itu menjadi salah satu fondasi formal yang memungkinkan Soeharto menjalankan kewenangan pemerintahan yang semakin besar. Dengan demikian, posisi Soeharto pada 1966 bukan lagi sekadar posisi seorang panglima yang memiliki pengaruh militer. Ia mulai memperoleh legitimasi politik melalui lembaga negara.

Perubahan tersebut berlangsung bersamaan dengan restrukturisasi pemerintahan. Kabinet Ampera dibentuk untuk menjalankan program stabilisasi politik dan ekonomi. Soeharto menjadi figur utama dalam pelaksanaan pemerintahan, sementara Soekarno secara bertahap kehilangan kemampuan menentukan komposisi dan arah kabinet. Arsip kepresidenan menunjukkan bahwa Soeharto menerima mandat Supersemar pada Maret 1966 dan kemudian ditunjuk MPRS sebagai Pejabat Presiden pada Maret 1967.

Namun, transisi itu tidak berlangsung tanpa perlawanan politik dari Soekarno. Ia masih memiliki dukungan dari sebagian kelompok politik dan birokrasi, masih mempunyai simbolisme historis sebagai Proklamator, dan masih berusaha mempertahankan gagasan bahwa revolusi Indonesia belum selesai. Ia juga menolak pandangan bahwa seluruh persoalan 1965 dapat dibebankan kepada kepemimpinannya. Dalam pidato dan berbagai penjelasan politiknya, Soekarno berusaha mempertahankan posisi sebagai pemimpin yang tetap memiliki mandat konstitusional.

Masalahnya, legitimasi historis tidak lagi cukup untuk mengimbangi perubahan kekuatan politik. Angkatan Darat menguasai instrumen keamanan. Kelompok mahasiswa menuntut perubahan. PKI telah kehilangan posisi legal dan organisasional. Kondisi ekonomi masih buruk. Hubungan luar negeri bergeser. Sementara itu, MPRS semakin aktif menggunakan kewenangannya untuk membentuk arah pemerintahan baru. Soekarno masih memiliki jabatan, tetapi lingkungan politik yang selama bertahun-tahun menopang kekuasaannya telah berubah secara mendasar.

Tekanan terhadap Soekarno kemudian semakin kuat setelah ia memberikan surat pelengkap Nawaksara pada Januari 1967. Dokumen tersebut dimaksudkan untuk memberikan penjelasan tambahan atas pertanggungjawaban sebelumnya. Tetapi MPRS kembali menilai penjelasan tersebut belum memenuhi tuntutan yang mereka anggap penting. Persoalan G30S, kemerosotan ekonomi, dan pertanggungjawaban politik presiden tetap menjadi dasar utama tekanan terhadap Soekarno. Mahkamah Konstitusi mencatat bahwa ketidakpuasan terhadap Nawaksara dan pelengkapnya menjadi salah satu pertimbangan penting dalam proses yang kemudian berujung pada pencabutan kekuasaan pemerintahan negara dari Soekarno.

Perlu dicatat bahwa penilaian terhadap pertanggungjawaban Soekarno berlangsung dalam lingkungan politik yang sudah tidak netral. MPRS bekerja dalam suasana ketika kekuatan militer dan kelompok antikomunis mempunyai pengaruh besar. Karena itu, keputusan politik 1967 tidak dapat dilepaskan dari konteks perubahan kekuasaan yang dimulai sejak 1965. Ia merupakan keputusan kelembagaan, tetapi lahir dalam kondisi ketika keseimbangan politik telah bergeser sangat jauh dari masa Demokrasi Terpimpin.

Pada 1967, Sidang Istimewa MPRS menjadi arena penentuan masa depan Soekarno. MPRS menilai bahwa presiden tidak lagi mampu memenuhi tuntutan pertanggungjawaban politik yang diharapkan lembaga tersebut. Ketetapan MPRS Nomor XXXIII/MPRS/1967 kemudian ditetapkan pada 12 Maret 1967 dengan judul Pencabutan Kekuasaan Pemerintahan Negara dari Presiden Sukarno. Dokumen resmi MPRS mencatat tanggal penetapan tersebut dan menempatkannya sebagai ketetapan yang secara langsung mencabut kekuasaan pemerintahan negara dari Soekarno.

Keputusan itu menandai perubahan yang sangat besar dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia. Untuk pertama kalinya dalam sejarah republik, seorang presiden yang sebelumnya menjadi pusat kekuasaan politik kehilangan kewenangan pemerintahannya melalui keputusan MPRS. Proses tersebut bukan sekadar pergantian kabinet atau perubahan kebijakan. Yang berubah adalah siapa yang menjalankan kekuasaan pemerintahan negara.

MPRS kemudian menyerahkan pelaksanaan pemerintahan kepada Jenderal Soeharto sebagai Pejabat Presiden. Arsip kepresidenan ANRI mencatat bahwa pada Maret 1967 Sidang Istimewa MPRS menunjuk Soeharto sebagai Pejabat Presiden, sedangkan pengangkatannya sebagai Presiden Republik Indonesia berlangsung setahun kemudian, pada Maret 1968. Perbedaan satu tahun tersebut penting karena menunjukkan bahwa transisi dari Soekarno ke Soeharto masih berlangsung secara bertahap.

Tiba pada 12 Maret 1967 bukanlah hari ketika Soeharto langsung menjadi presiden definitif. Ia menjadi Pejabat Presiden. Soekarno kehilangan kekuasaan pemerintahan negara, tetapi proses konstitusional menuju pengangkatan Soeharto sebagai presiden tetap berlangsung. Ketetapan MPRS Nomor XLIV/MPRS/1968 pada 27 Maret 1968 kemudian mengangkat pengemban Ketetapan MPRS Nomor IX/MPRS/1966 sebagai Presiden Republik Indonesia.

Perbedaan status tersebut memperlihatkan bahwa pergantian kekuasaan berlangsung melalui beberapa tahap. Pertama, krisis politik 1965 menghancurkan keseimbangan Demokrasi Terpimpin. Kedua, Supersemar memberikan kewenangan yang sangat luas kepada Soeharto. Ketiga, MPRS mengesahkan dan memperluas landasan politik bagi kewenangan tersebut. Keempat, Soekarno kehilangan dukungan politik dan gagal memenuhi tuntutan pertanggungjawaban MPRS. Kelima, pada Maret 1967 kekuasaan pemerintahan negara dicabut dari Soekarno dan diserahkan kepada Soeharto sebagai Pejabat Presiden. Baru pada Maret 1968 Soeharto menjadi presiden definitif.

Proses tersebut menunjukkan bahwa perubahan kekuasaan Indonesia pada 1966–1968 merupakan kombinasi antara kekuatan politik, militer, kelembagaan, dan legitimasi hukum. Tidak tepat jika proses tersebut direduksi menjadi cerita tentang satu surat yang otomatis mengganti presiden. Sebaliknya, tidak pula cukup menyebutnya sebagai pergantian biasa melalui prosedur MPRS tanpa melihat perubahan kekuatan yang terjadi di luar gedung parlemen. Keputusan MPRS mempunyai dasar kelembagaan, tetapi keputusan itu lahir setelah terjadi perubahan besar dalam distribusi kekuasaan di seluruh negara.

Di antara perubahan tersebut, runtuhnya PKI mempunyai arti yang sangat menentukan. Sebelum 1965, PKI merupakan salah satu kekuatan politik terbesar di Indonesia. Setelah G30S, organisasi tersebut dihancurkan melalui penangkapan, pembunuhan, pelarangan, dan penghancuran jaringan politiknya. Kajian akademik mengenai periode 1965–1967 menunjukkan bahwa sekitar setengah juta orang diperkirakan tewas dalam kekerasan antikomunis dan ratusan ribu lainnya ditahan tanpa pengadilan. Proses tersebut berjalan bersamaan dengan konsolidasi kekuasaan Soeharto dan pembentukan pemerintahan baru yang bertumpu kuat pada militer.

Kekerasan tersebut menjadi bagian yang tidak dapat dipisahkan dari lahirnya Orde Baru. Pemerintahan baru tidak muncul dalam ruang politik yang kosong. Ia lahir setelah sebuah kekuatan politik besar dihancurkan, setelah terjadi pembunuhan massal, setelah organisasi-organisasi massa mengalami perubahan, dan setelah militer memperoleh posisi yang belum pernah dimilikinya dalam skala tersebut. Karena itu, stabilitas yang kemudian menjadi slogan utama Orde Baru mempunyai sejarah politik yang sangat keras.

Perubahan politik juga berlangsung di bidang ekonomi. Pemerintahan yang berkembang di bawah Soeharto menghadapi inflasi ekstrem dan kehancuran berbagai mekanisme ekonomi pada akhir Demokrasi Terpimpin. Pemerintah kemudian memberikan ruang lebih besar kepada kelompok teknokrat untuk melakukan stabilisasi, memperbaiki hubungan ekonomi internasional, dan membangun kembali kepercayaan terhadap perekonomian Indonesia. Pergeseran ini menjadi salah satu perbedaan paling penting antara pemerintahan Soekarno dan rezim yang kemudian dibangun Soeharto.

Orientasi luar negeri juga berubah. Konfrontasi Malaysia berakhir, hubungan dengan negara-negara Barat diperbaiki, dan hubungan Indonesia dengan negara-negara sosialis mengalami penurunan. Perubahan diplomatik tersebut bukan sekadar pergantian gaya. Ia menunjukkan bahwa rezim baru sedang menyusun ulang posisi Indonesia dalam sistem internasional. Politik luar negeri yang sebelumnya sangat dipengaruhi retorika revolusioner dan anti-imperialisme bergeser menuju pendekatan yang lebih pragmatis dan berorientasi pada stabilitas serta pembangunan ekonomi.

Perubahan tersebut mendapat dukungan dari sebagian kelompok masyarakat yang menginginkan berakhirnya konflik politik dan perbaikan ekonomi. Namun, dukungan tersebut tidak menghapus fakta bahwa proses transisi berlangsung dengan pembatasan ruang politik yang sangat luas. Setelah PKI dilarang, spektrum politik Indonesia menyempit. Organisasi-organisasi yang dicurigai memiliki hubungan dengan komunisme dibubarkan atau dibatasi. Banyak orang kehilangan hak-hak sipil karena hubungan keluarga, organisasi, atau tuduhan politik.

Pergantian Soekarno kepada Soeharto mempunyai dua sisi yang harus cermati secara bersamaan. Dari perspektif ketatanegaraan, terjadi perubahan formal melalui keputusan MPRS. Dari perspektif politik, perubahan tersebut merupakan hasil dari pergeseran kekuatan yang dimulai sejak krisis 1965. Dari perspektif sosial, perubahan itu berlangsung setelah kekerasan massal dan penghancuran sebuah kekuatan politik besar. Dari perspektif ekonomi, perubahan tersebut membuka jalan bagi kebijakan stabilisasi yang berbeda secara fundamental dari Ekonomi Terpimpin.

Soekarno sendiri kemudian menjalani tahun-tahun terakhir kehidupannya di luar pusat kekuasaan. Ia tidak lagi memegang jabatan pemerintahan setelah pencabutan kekuasaannya pada 1967. Ia meninggal pada 21 Juni 1970. Sementara itu, Soeharto membangun pemerintahan yang kemudian bertahan lebih dari tiga dekade. ANRI mencatat bahwa Soeharto menjadi presiden pada Maret 1968 dan memerintah hingga mengundurkan diri pada 21 Mei 1998.

Perjalanan dari 1965 menuju 1968 dengan demikian merupakan salah satu transformasi paling menentukan dalam sejarah Republik Indonesia. Dalam waktu kurang dari tiga tahun, negara berpindah dari Demokrasi Terpimpin yang berpusat pada Soekarno menuju pemerintahan yang bertumpu pada dominasi militer dan stabilitas politik. PKI dihancurkan. MPRS mengubah posisi presiden. Kabinet dan orientasi ekonomi direstrukturisasi. Politik luar negeri berubah. Dan Soeharto memperoleh legitimasi formal untuk memimpin negara.

Soenarto kemudian melahirkan apa yang disebut [Orde Baru]. Rezim ini tidak membangun dirinya terutama dengan retorika revolusi, tetapi dengan stabilitas, pembangunan ekonomi, birokrasi, keamanan, dan kontrol politik. Soeharto akan mengubah pengalaman pergolakan 1965–1967 menjadi dasar bagi sebuah sistem pemerintahan yang jauh lebih panjang daripada masa transisi yang melahirkannya.

Karena itu, 1967 bukan hanya akhir kekuasaan Soekarno. Tahun tersebut juga merupakan awal formal pemerintahan Soeharto. Jika masa Demokrasi Terpimpin ditandai oleh personalisasi kekuasaan, mobilisasi revolusioner, dan keseimbangan antara nasionalisme, agama, serta komunisme, pemerintahan baru akan membangun legitimasi dengan formula yang berbeda: stabilitas politik, pembangunan ekonomi, antikomunisme, birokrasi negara, dan peran politik militer.

Perubahan tersebut akan menentukan wajah Republik selama lebih dari tiga dekade. Soeharto tidak sekadar menggantikan seorang presiden. Ia membangun sebuah rezim dengan struktur kekuasaan, institusi, aturan politik, dan mekanisme kontrol yang berbeda dari era Soekarno.

Akhir Kekuasaan Soekarno dan Lahirnya Orde Baru

Pergantian Soekarno kepada Soeharto pada 1967–1968 bukan sekadar pergantian seorang presiden. Peristiwa tersebut menandai berakhirnya sebuah model kekuasaan yang dibangun sejak Dekrit 5 Juli 1959 dan lahirnya sistem politik baru yang kemudian dikenal sebagai Orde Baru. Jika Demokrasi Terpimpin menempatkan revolusi, kepemimpinan presiden, mobilisasi massa, dan keseimbangan antara berbagai kekuatan politik sebagai instrumen utama pemerintahan, Orde Baru menawarkan formula yang berbeda: stabilitas politik, pembangunan ekonomi, birokrasi negara, antikomunisme, dan dominasi militer. Sistem tersebut tidak lahir dalam keadaan normal. Ia tumbuh dari krisis politik 1965, kehancuran PKI, kekerasan massal, kemerosotan ekonomi, serta pergeseran kekuasaan yang berlangsung selama lebih dari dua tahun.

Pada 27 Maret 1968, MPRS menetapkan Soeharto sebagai Presiden Republik Indonesia melalui Ketetapan MPRS Nomor XLIV/MPRS/1968. Ketetapan tersebut mengangkat Jenderal Soeharto sebagai Presiden Republik Indonesia berdasarkan Pasal 4 Ketetapan MPRS Nomor IX/MPRS/1966. Dengan keputusan itu, status Soeharto berubah dari Pejabat Presiden menjadi presiden. Secara formal, proses pergantian kekuasaan yang dimulai sejak krisis 1965 memperoleh bentuk konstitusional baru.

Tetapi pengangkatan tersebut tidak berarti bahwa seluruh struktur pemerintahan baru sudah selesai dibangun. Justru sejak 1968 Soeharto menghadapi persoalan yang jauh lebih besar: bagaimana mengubah kemenangan politik dan militer menjadi rezim pemerintahan yang stabil. Ia harus memulihkan ekonomi, membangun kembali hubungan internasional, mengendalikan konflik politik, menata birokrasi, mengatur hubungan dengan partai-partai, serta memastikan bahwa tidak ada kekuatan politik lain yang mampu mengulangi persaingan terbuka seperti pada era Demokrasi Terpimpin.

Istilah “Orde Baru” sendiri mempunyai makna politik yang penting. Pemerintahan baru berusaha menampilkan dirinya sebagai koreksi terhadap “Orde Lama”, istilah yang digunakan untuk menyebut pemerintahan Soekarno. Label tersebut bukan sekadar pembagian periode sejarah. Ia menjadi alat legitimasi. Orde Baru ingin dipahami sebagai pemerintahan yang mengakhiri ketidakstabilan, inflasi, konflik ideologis, dan politik massa yang dianggap telah membawa negara ke dalam krisis. Sebaliknya, pemerintah baru menjanjikan negara yang tertib, terencana, rasional, dan berorientasi pada pembangunan.

Di balik janji stabilitas itu terdapat perubahan mendasar dalam sumber legitimasi kekuasaan. Soekarno memperoleh legitimasi terutama dari sejarah revolusi, karisma kepemimpinan, nasionalisme, dan perannya sebagai Proklamator. Soeharto membangun legitimasi melalui kombinasi yang berbeda: keberhasilan mengembalikan ketertiban, penghancuran komunisme, stabilisasi ekonomi, pembangunan, serta klaim bahwa pemerintahannya mengembalikan kehidupan bernegara sesuai UUD 1945. Formula tersebut kemudian menjadi dasar politik Orde Baru selama puluhan tahun.

Langkah awal pemerintahan Soeharto adalah mengatasi krisis ekonomi. Pada akhir pemerintahan Soekarno, inflasi telah mencapai tingkat ekstrem dan sistem ekonomi menghadapi kekurangan valuta asing, lemahnya produksi, serta persoalan utang luar negeri. Pemerintah baru memberikan ruang besar kepada kelompok teknokrat ekonomi untuk menjalankan program stabilisasi. Bank Indonesia dan berbagai lembaga ekonomi mulai diarahkan pada kebijakan moneter dan fiskal yang lebih konvensional. Pemerintah juga melakukan renegosiasi utang dan membuka kembali hubungan dengan lembaga keuangan internasional.

Perubahan kebijakan ekonomi tersebut tidak dapat dipisahkan dari perubahan politik. Pemerintah membutuhkan sumber daya untuk membangun legitimasi baru. Stabilitas harga, pemulihan produksi, masuknya investasi, dan perbaikan hubungan ekonomi internasional menjadi penting karena pemerintah tidak dapat terus menerus mengandalkan legitimasi ideologis. Rakyat membutuhkan barang yang tersedia, harga yang lebih terkendali, pekerjaan, dan pendapatan. Dengan demikian, pembangunan ekonomi secara perlahan ditempatkan sebagai bagian dari strategi mempertahankan kekuasaan.

Salah satu ciri utama Orde Baru kemudian adalah hubungan yang sangat erat antara pembangunan ekonomi dan stabilitas politik. Pemerintah memandang bahwa pertumbuhan ekonomi membutuhkan keamanan, sedangkan keamanan membutuhkan kontrol politik. Dari logika tersebut muncul sebuah formula yang kelak sangat dominan: politik harus stabil agar pembangunan berjalan, dan pembangunan harus berhasil agar pemerintah memperoleh legitimasi. Dalam praktiknya, formula itu juga memberikan dasar untuk membatasi oposisi politik dengan alasan menjaga stabilitas.

Pemerintah Soeharto belajar dari pengalaman Demokrasi Parlementer dan Demokrasi Terpimpin. Pergantian kabinet, konflik partai, mobilisasi massa, serta persaingan ideologis dipandang sebagai sumber instabilitas. Karena itu, sejak awal Orde Baru, pemerintah berusaha mengurangi peran politik partai dan memperkuat negara sebagai pusat pengendalian. Birokrasi bukan lagi sekadar pelaksana administrasi, melainkan salah satu instrumen utama pembangunan sekaligus stabilisasi politik.

Militer menempati posisi yang sangat penting dalam konstruksi tersebut. Pengalaman 1965–1966 membuat Angkatan Darat memiliki legitimasi politik yang kuat. Konsep yang kemudian dikenal sebagai Dwifungsi ABRI memberikan landasan ideologis bagi keterlibatan militer dalam pertahanan dan sosial-politik. Pada tahap awal Orde Baru, militer hadir bukan hanya di institusi pertahanan, tetapi juga dalam birokrasi, parlemen, pemerintahan daerah, perusahaan negara, dan berbagai organisasi publik.

Keterlibatan tersebut menciptakan sistem yang berbeda dari demokrasi parlementer. Pemerintahan baru tidak sepenuhnya bergantung pada dukungan partai politik di parlemen. Negara memiliki jaringan birokrasi dan militer yang dapat digunakan untuk mempertahankan stabilitas. Golongan Karya atau Golkar kemudian menjadi kendaraan politik penting dalam struktur tersebut. Golkar tidak dibangun sebagai partai dalam pengertian klasik pada tahap awal, tetapi sebagai kekuatan politik yang mengorganisasi berbagai kelompok fungsional dan kemudian berkembang menjadi mesin elektoral utama Orde Baru.

Namun, konsolidasi kekuasaan tidak berarti pemerintah menghapus seluruh mekanisme pemilu. Sebaliknya, Orde Baru tetap menyelenggarakan pemilihan umum. Pemilu digunakan sebagai sumber legitimasi sekaligus sarana untuk menunjukkan bahwa pemerintah memperoleh dukungan rakyat. Perbedaannya terletak pada tingkat kompetisi. Pemerintah mengendalikan banyak aspek kehidupan politik sehingga kompetisi elektoral berlangsung dalam arena yang tidak seimbang.

Pemilu 1971 menjadi ujian pertama bagi konstruksi politik tersebut. Golkar tampil sebagai kekuatan politik dominan, sementara partai-partai politik lama seperti PNI dan Masyumi tidak lagi memiliki ruang yang sama seperti pada 1950-an. Masyumi bahkan telah dilarang sejak era Soekarno setelah keterkaitannya dengan PRRI. Tokoh-tokoh politik lama menghadapi struktur politik yang sama sekali berbeda. Pemerintah baru tidak ingin mengulang sistem multipartai dengan fragmentasi tinggi yang dianggap telah menghasilkan ketidakstabilan.

Di bidang sosial, pemerintah juga mulai membangun narasi sejarah yang mendukung legitimasi Orde Baru. Peristiwa 1965 ditempatkan sebagai bukti ancaman komunisme terhadap negara. Antikomunisme menjadi salah satu unsur penting dalam pendidikan politik dan pembentukan memori nasional. Film, buku pelajaran, museum, monumen, upacara, dan pemberitaan resmi membentuk narasi yang menempatkan pemerintah Orde Baru sebagai kekuatan yang menyelamatkan negara dari kehancuran. Narasi tersebut kemudian bertahan selama puluhan tahun.

Masalahnya, konstruksi sejarah semacam itu juga menyisihkan pengalaman korban. Kekerasan 1965–1966 tidak hanya menghasilkan perubahan rezim, tetapi juga ratusan ribu korban jiwa, penahanan politik dalam skala besar, serta stigma sosial yang diwariskan kepada keluarga orang-orang yang dituduh memiliki hubungan dengan komunisme. Selama Orde Baru, ruang publik untuk membahas pengalaman tersebut sangat terbatas. Akibatnya, sejarah politik resmi berkembang lebih cepat daripada rekonsiliasi sosial.

Orde Baru juga melakukan reorganisasi terhadap hubungan negara dan masyarakat sipil. Organisasi sosial, serikat pekerja, organisasi mahasiswa, pers, serta kelompok keagamaan berada dalam pengawasan yang lebih ketat. Pemerintah mengembangkan mekanisme perizinan, pengawasan, dan pembatasan yang memungkinkan negara mengendalikan ruang publik. Dalam kerangka pembangunan, masyarakat diposisikan sebagai objek mobilisasi pembangunan sekaligus sebagai kelompok yang harus menjaga ketertiban politik.

Pers mengalami perubahan besar. Pemerintah tidak sepenuhnya menutup media, tetapi menggunakan sistem perizinan dan pengawasan untuk memastikan pemberitaan tidak mengancam stabilitas politik. Media yang dianggap terlalu kritis dapat kehilangan izin atau menghadapi tekanan administratif. Kebebasan pers tetap ada dalam bentuk tertentu, tetapi batasnya ditentukan oleh pemerintah. Pola tersebut kelak menjadi salah satu ciri paling kuat pemerintahan Orde Baru.

Pada saat yang sama, pemerintah memperkuat birokrasi hingga ke tingkat daerah. Negara hadir melalui struktur pemerintahan yang semakin terorganisasi, program pembangunan, penyuluhan, administrasi kependudukan, pendidikan, kesehatan, pertanian, dan berbagai proyek infrastruktur. Birokrasi menjadi wajah negara yang paling dekat dengan masyarakat. Tetapi karena birokrasi juga diarahkan untuk mendukung stabilitas politik, batas antara administrasi negara dan kepentingan politik pemerintah semakin tipis.

Pembangunan ekonomi kemudian menjadi sumber legitimasi yang sangat efektif. Pada awal Orde Baru, pemerintah berhasil menurunkan inflasi dan menciptakan kondisi ekonomi yang lebih stabil dibandingkan masa akhir Demokrasi Terpimpin. Indonesia juga memperoleh dukungan internasional untuk program pembangunan. Modal asing kembali masuk, bantuan luar negeri meningkat, dan pemerintah mulai menjalankan rencana pembangunan jangka menengah. Keberhasilan awal tersebut memperkuat keyakinan pemerintah bahwa stabilitas politik harus dipertahankan untuk menjaga pertumbuhan ekonomi.

Namun, stabilitas yang menjadi fondasi Orde Baru memiliki harga politik. Pemerintah menempatkan keteraturan di atas kompetisi politik yang terbuka. Oposisi dianggap berpotensi mengganggu pembangunan. Kritik keras dapat dipandang sebagai ancaman terhadap stabilitas. Militer memperoleh ruang politik yang luas. Birokrasi bergerak semakin dekat dengan kekuatan politik pemerintah. Partai politik mengalami pembatasan. Dengan demikian, stabilitas bukan hanya hasil dari pembangunan, tetapi juga hasil dari kontrol negara terhadap kehidupan politik.

Muncul perbedaan fundamental antara Orde Baru dan Demokrasi Terpimpin mulai terlihat. Soekarno menggunakan mobilisasi politik untuk membangun legitimasi dan mempertahankan keseimbangan kekuasaan. Soeharto justru berusaha mengurangi mobilisasi politik dan menggantinya dengan depolitisasi. Masyarakat diarahkan untuk fokus pada pembangunan, sementara keputusan politik ditempatkan semakin jauh dari kompetisi massa. Negara menjadi pengelola utama politik.

Depolitisasi tersebut kemudian menjadi salah satu karakter penting Orde Baru. Politik tidak dihapus, tetapi dikendalikan. Pemilu tetap ada, partai politik tetap ada, parlemen tetap ada, dan lembaga negara tetap berjalan. Namun, ruang kompetisi dibatasi sedemikian rupa sehingga perubahan pemerintahan melalui mekanisme elektoral menjadi hampir mustahil. Struktur formal demokrasi tetap dipertahankan, sementara kekuasaan efektif terkonsentrasi pada presiden dan jaringan politik negara.

Pola tersebut membutuhkan kendaraan politik yang dapat memenangkan pemilu secara konsisten. Golkar menjadi instrumen utamanya. Dengan dukungan birokrasi, militer, organisasi fungsional, dan jaringan pemerintahan, Golkar berkembang menjadi kekuatan politik dominan. Pemerintah tidak perlu menghapus pemilu karena hasil pemilu dapat diprediksi melalui struktur politik yang telah dibangun.

Konsolidasi juga dilakukan melalui penataan partai. Pada 1973, partai-partai politik akan dipaksa melakukan fusi menjadi dua partai politik utama, Partai Persatuan Pembangunan dan Partai Demokrasi Indonesia, sementara Golkar tetap menjadi kekuatan dominan di luar dua partai tersebut. Kebijakan itu akan mengubah secara mendasar peta politik Indonesia dan membuat sistem multipartai yang sangat terfragmentasi pada era 1950-an tidak mungkin kembali dalam bentuk yang sama.

Namun, proses menuju fusi tersebut belum terjadi pada tahun-tahun pertama pemerintahan Soeharto. Pada tahap awal, pemerintah masih membangun fondasi kekuasaannya. Pemilu 1971 menjadi momentum penting untuk memperlihatkan kemampuan pemerintah mengendalikan arena politik melalui mekanisme elektoral. Setelah itu, restrukturisasi partai akan dilakukan secara lebih sistematis.

Konsolidasi Orde Baru juga tidak dapat dipisahkan dari perubahan generasi politik. Banyak tokoh lama yang aktif dalam politik sejak masa revolusi dan Demokrasi Parlementer mulai kehilangan ruang. Generasi baru birokrat, teknokrat, perwira militer, akademisi, dan profesional mulai memperoleh posisi penting. Negara menjadi semakin teknokratis dalam pengambilan kebijakan ekonomi, tetapi semakin birokratis dan terkontrol dalam kehidupan politik.

Hubungan antara teknokrasi dan kekuasaan kemudian menjadi salah satu ciri penting Orde Baru. Para ekonom memperoleh ruang besar untuk merancang kebijakan stabilisasi dan pembangunan. Di sisi lain, keputusan politik strategis tetap sangat terkonsentrasi di tangan presiden dan jaringan militer-birokrasi. Ekonomi dapat dikelola dengan pendekatan teknis, tetapi arah politik tetap berada di bawah kontrol kekuasaan.

Keberhasilan pembangunan pada dekade-dekade berikutnya kemudian memperkuat legitimasi sistem tersebut. Jalan raya, bendungan, sekolah, fasilitas kesehatan, pertanian, industri, dan berbagai proyek pembangunan menjadi bukti material kehadiran negara. Pertumbuhan ekonomi menciptakan perubahan sosial besar dan memperluas kelas menengah. Namun, pembangunan juga melahirkan ketimpangan, konflik agraria, ketergantungan pada modal, serta konsentrasi kekayaan pada kelompok tertentu yang dekat dengan kekuasaan.

Soenarto Memulai Stabilitas Menjadi Dasar Kekuasaan Orde Baru

Ketika Soeharto ditetapkan sebagai Presiden Republik Indonesia pada 27 Maret 1968, pergantian kekuasaan dari Soekarno secara formal telah selesai. Namun, pemerintahan baru belum sepenuhnya memiliki bentuk politik yang mapan. Negara masih membawa warisan krisis 1965–1967: ekonomi yang porak-poranda, konflik ideologis, ketegangan antara kelompok sipil dan militer, serta luka sosial akibat kekerasan antikomunis. Soeharto kemudian membangun pemerintahan dengan satu prinsip yang perlahan menjadi kata kunci Orde Baru: stabilitas. Dalam kerangka pemerintahannya, stabilitas bukan sekadar kondisi keamanan, melainkan prasyarat untuk mengatur politik, memulihkan ekonomi, menjalankan pembangunan, dan mempertahankan kesinambungan kekuasaan.

Pemerintahan baru bergerak dengan kesadaran bahwa kegagalan ekonomi dapat kembali menjadi sumber ketidakstabilan politik. Karena itu, pemulihan ekonomi menjadi agenda awal yang sangat penting. Kabinet Pembangunan I yang dibentuk pada Juni 1968 memasukkan sejumlah tokoh ekonomi yang kemudian dikenal sebagai teknokrat, antara lain Widjojo Nitisastro, Sumitro Djojohadikusumo, Frans Seda, dan tokoh-tokoh lain yang memperoleh posisi strategis dalam pengelolaan ekonomi negara. Arsip kepresidenan menunjukkan bahwa Kabinet Pembangunan I bertugas sejak 1968 hingga 1973 dan menjadi perangkat awal pemerintahan Soeharto untuk menjalankan agenda stabilisasi dan pembangunan.

Pilihan tersebut membedakan pemerintahan Soeharto dari periode terakhir pemerintahan Soekarno. Jika masa sebelumnya sangat kuat dipengaruhi mobilisasi politik dan ekonomi revolusioner, pemerintahan baru mencoba memisahkan pengelolaan ekonomi dari pertarungan ideologis. Stabilitas harga, disiplin fiskal, pemulihan produksi, pengendalian moneter, dan pembukaan kembali hubungan ekonomi internasional ditempatkan sebagai pekerjaan negara yang harus dilakukan secara teknokratis. Pemerintah membutuhkan pertumbuhan ekonomi bukan hanya untuk meningkatkan kesejahteraan, tetapi juga untuk membangun legitimasi baru setelah perubahan politik yang sangat keras.

Pemulihan ekonomi itu berjalan bersama dengan perubahan orientasi luar negeri. Konfrontasi terhadap Malaysia berakhir pada masa transisi 1966, hubungan dengan negara-negara Barat diperbaiki, dan Indonesia kembali aktif dalam lingkungan internasional. Perubahan tersebut membuka akses terhadap bantuan, investasi, perdagangan, serta kerja sama ekonomi yang sebelumnya mengalami tekanan akibat politik luar negeri revolusioner. Pemerintah baru berusaha menunjukkan bahwa Indonesia telah meninggalkan politik konfrontasi dan memasuki fase pragmatis yang lebih menekankan kepentingan pembangunan.

Pada tingkat politik, Soeharto tidak membangun kekuasaan hanya melalui militer. Ia mulai menyusun jaringan pemerintahan yang menggabungkan militer, birokrasi, teknokrat, dan kekuatan politik yang kemudian berkembang di sekitar Golkar. Struktur tersebut penting karena pengalaman Demokrasi Parlementer dan Demokrasi Terpimpin telah memperlihatkan bahwa kekuasaan yang hanya bertumpu pada satu institusi akan menghadapi persoalan ketika terjadi perubahan dukungan politik. Soeharto justru membangun sistem yang membuat presiden menjadi pusat koordinasi berbagai institusi negara.

Militer tetap merupakan salah satu pilar utama. Pengalaman 1965 telah memberikan Angkatan Darat posisi politik yang sangat kuat. Dalam pemerintahan Soeharto, keterlibatan militer dalam urusan sosial-politik semakin terlembaga melalui konsep Dwifungsi ABRI. Militer tidak hanya ditempatkan sebagai alat pertahanan negara, tetapi juga diberi peran dalam kehidupan sosial dan politik. Perwira aktif dapat menduduki jabatan birokrasi, pemerintahan daerah, lembaga legislatif, dan berbagai posisi publik. Dengan demikian, negara memiliki jaringan kekuasaan yang menjangkau jauh ke luar institusi militer.

Konstruksi tersebut menciptakan hubungan yang sangat berbeda antara negara dan masyarakat. Pada masa Demokrasi Parlementer, partai politik merupakan pusat perebutan kekuasaan. Pada masa Demokrasi Terpimpin, mobilisasi massa dan keseimbangan antarideologi menjadi instrumen penting. Orde Baru justru berusaha mengurangi kompetisi politik terbuka. Politik diarahkan agar tidak menjadi arena konflik massa yang dapat mengganggu pembangunan. Pemerintah mulai mendorong apa yang kemudian dikenal sebagai depolitisasi: masyarakat diarahkan untuk berpartisipasi dalam pembangunan, tetapi ruang untuk mengorganisasi oposisi politik dipersempit.

Pemilu tetap dipertahankan sebagai mekanisme legitimasi. Soeharto tidak membubarkan sistem pemilihan umum. Sebaliknya, pemerintah menyiapkan Pemilu 1971 sebagai pemilu pertama setelah perubahan rezim. Secara formal, pemilu itu diselenggarakan dengan asas langsung, umum, bebas, dan rahasia. KPU mencatat pemungutan suara berlangsung pada 5 Juli 1971 berdasarkan kerangka hukum yang dibentuk melalui UU Nomor 15 Tahun 1969.

Namun, terdapat perbedaan besar antara keberadaan pemilu dan tingkat kompetisi politik di dalamnya. Pemilu 1971 memperlihatkan bagaimana pemerintah dapat mempertahankan mekanisme elektoral sekaligus membangun arena yang sangat menguntungkan kekuatan pendukungnya. Golkar memperoleh 62,82 persen suara dan 325 kursi, jauh di atas peserta lain. NU memperoleh 18,68 persen suara, PNI 6,93 persen, dan Parmusi 5,36 persen.

Kemenangan Golkar tidak dapat dibaca hanya sebagai hasil preferensi pemilih. Sejak awal, Golkar memiliki hubungan erat dengan birokrasi dan militer. Pemerintah memanfaatkan struktur negara untuk membangun dukungan politik yang luas, sementara partai-partai lama menghadapi pembatasan yang semakin besar. Karena itu, Pemilu 1971 menjadi lebih dari sekadar kompetisi elektoral. Ia merupakan demonstrasi pertama mengenai bagaimana Orde Baru akan menggabungkan pemilu, birokrasi, militer, dan kekuasaan eksekutif dalam satu arsitektur politik.

KPU mencatat bahwa Soeharto tidak segera menyelenggarakan pemilu ketika pertama kali menjadi Pejabat Presiden. Mandat pemilu yang sebelumnya diarahkan berlangsung pada 1968 kemudian ditunda hingga 1971. Selama masa transisi, pemerintah tetap menggunakan MPRS dan DPR-GR warisan Soekarno sambil melakukan perubahan terhadap keanggotaan lembaga-lembaga tersebut. Penundaan ini penting karena memperlihatkan bahwa pemerintah membutuhkan waktu untuk menata arena politik sebelum memberikan legitimasi elektoral kepada sistem baru.

Setelah Pemilu 1971, arah politik Orde Baru menjadi semakin jelas. Pemerintah tidak bermaksud kembali pada sistem multipartai yang sangat kompetitif seperti 1950-an. Fragmentasi politik dianggap berpotensi mengganggu stabilitas. Karena itu, negara mulai merancang penyederhanaan partai politik. Proses tersebut mencapai bentuk formal pada 1973 ketika partai-partai politik digabungkan menjadi dua kekuatan: Partai Persatuan Pembangunan (PPP) dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI), sementara Golkar tetap berdiri sebagai kekuatan politik dominan. KPU mencatat bahwa konfigurasi tiga kekuatan tersebut kemudian bertahan dalam Pemilu 1977 sampai 1997.

Penyederhanaan tersebut mengubah wajah politik Indonesia secara mendalam. Pemerintah tidak perlu lagi menghadapi banyak partai dengan ideologi dan kepentingan berbeda seperti pada masa Demokrasi Parlementer. Kompetisi elektoral dipersempit menjadi pertarungan antara dua partai politik dan Golkar. Tetapi Golkar memiliki posisi yang sangat berbeda dari dua partai lainnya karena memperoleh dukungan struktural dari birokrasi dan negara. Akibatnya, pemilu tetap berlangsung, tetapi kompetisi tidak berlangsung dalam medan yang setara.

Birokrasi menjadi salah satu alat utama konsolidasi. Pemerintah pusat memperkuat kontrol administratif terhadap daerah dan mengembangkan struktur pemerintahan yang hierarkis. Aparatur negara didorong untuk mendukung program pembangunan sekaligus menjaga stabilitas politik. Dalam praktiknya, batas antara aparatur negara dan kepentingan politik pemerintah menjadi semakin tipis. Birokrasi bukan lagi sekadar mesin administrasi, tetapi juga bagian dari jaringan politik Orde Baru.

Struktur tersebut kemudian dikenal sebagai bureaucratic authoritarianism dalam sejumlah kajian ilmu politik. Istilah tersebut digunakan untuk menjelaskan sistem yang menggabungkan dominasi birokrasi, kekuatan militer, teknokrasi ekonomi, dan pembatasan partisipasi politik. Masyarakat tidak sepenuhnya dikeluarkan dari proses politik, tetapi partisipasi diarahkan melalui organisasi dan institusi yang berada dalam pengawasan negara. Negara menjadi aktor yang sangat dominan dalam menentukan batas kehidupan politik.

Pemerintah juga membangun hubungan baru dengan organisasi masyarakat. Organisasi profesi, kelompok pemuda, organisasi perempuan, serikat pekerja, dan berbagai kelompok sosial secara bertahap ditempatkan dalam struktur yang lebih terkontrol. Negara berusaha memastikan bahwa organisasi yang memiliki kemampuan mobilisasi massa tidak berkembang menjadi kekuatan politik independen. Pengalaman konflik ideologis sebelum 1965 menjadi alasan utama untuk mencegah munculnya kembali organisasi massa yang dapat berdiri di luar kendali pemerintah.

Pers mengalami nasib serupa. Pemerintah mengakui keberadaan pers sebagai bagian dari kehidupan nasional, tetapi menerapkan sistem perizinan dan pengawasan yang memungkinkan negara mencabut izin penerbitan ketika media dianggap mengancam stabilitas. Pola ini menghasilkan media yang relatif aktif dalam pemberitaan ekonomi, pembangunan, kriminalitas, dan berbagai persoalan sosial, tetapi jauh lebih terbatas ketika berhadapan dengan isu yang menyentuh kekuasaan presiden, militer, atau struktur politik Orde Baru.

Konsep stabilitas kemudian menjadi bahasa politik yang sangat luas. Stabilitas berarti tidak ada konflik terbuka, tidak ada demonstrasi yang mengganggu pemerintahan, tidak ada gerakan politik yang dianggap ekstrem, dan tidak ada pemberitaan yang dapat menimbulkan keresahan. Dalam pengertian seperti itu, stabilitas bukan hanya kondisi keamanan. Ia menjadi ukuran mengenai apakah masyarakat menjalankan perilaku politik yang dianggap sesuai dengan kepentingan negara.

Persoalan muncul ketika stabilitas didefinisikan oleh penguasa. Jika pemerintah menentukan sendiri batas antara kritik dan ancaman, maka kritik politik dapat dengan mudah ditempatkan sebagai gangguan keamanan. Jika oposisi dianggap mengganggu pembangunan, pembatasan oposisi dapat memperoleh pembenaran administratif. Jika media kritis dinilai mengganggu ketertiban, pembredelan dapat dipresentasikan sebagai tindakan menjaga stabilitas. Dengan mekanisme tersebut, stabilitas berpotensi berubah dari tujuan pemerintahan menjadi instrumen mempertahankan kekuasaan.

Namun, pada awal 1970-an, formula tersebut masih memperoleh legitimasi kuat karena pemerintah memang berhasil memperbaiki sejumlah indikator ekonomi. Inflasi turun jauh dari tingkat ekstrem pada pertengahan 1960-an. Produksi meningkat. Investasi dan bantuan internasional kembali masuk. Pemerintah mulai menjalankan perencanaan pembangunan yang lebih sistematis. Pada saat yang sama, masyarakat mulai merasakan perubahan melalui pembangunan infrastruktur, program pertanian, pendidikan, dan pelayanan publik.

Perencanaan pembangunan menjadi salah satu instrumen penting pemerintahan Soeharto. Negara mulai menggunakan Repelita atau Rencana Pembangunan Lima Tahun sebagai kerangka pengelolaan pembangunan. Dengan sistem tersebut, pembangunan tidak lagi dipresentasikan sebagai rangkaian proyek yang berdiri sendiri, tetapi sebagai program negara yang dirancang secara bertahap. Bappenas dan kelompok teknokrat memperoleh posisi strategis dalam menyusun arah ekonomi.

Model ini menghasilkan hubungan baru antara pengetahuan teknokratis dan kekuasaan politik. Para ekonom memperoleh ruang besar untuk merancang kebijakan fiskal, moneter, investasi, pertanian, dan pembangunan industri. Namun, keputusan mengenai batas politik tetap berada pada presiden dan jaringan kekuasaan Orde Baru. Dengan kata lain, teknokrasi diberi ruang luas dalam mengelola ekonomi, tetapi tidak diberi ruang yang sama untuk menentukan arah politik.

Keberhasilan awal tersebut kemudian menjadi sumber legitimasi utama Orde Baru. Pemerintah dapat mengatakan bahwa stabilitas diperlukan karena ekonomi baru saja diselamatkan dari krisis. Kritik terhadap pemerintah dapat dijawab dengan pembangunan yang terlihat secara fisik. Pemilu dapat digunakan untuk menunjukkan dukungan rakyat. Golkar dapat memperoleh kemenangan besar. Militer dapat dipertahankan dalam kehidupan politik dengan alasan menjaga stabilitas. Birokrasi dapat diarahkan untuk mendukung pemerintah dengan alasan menjamin kesinambungan pembangunan.

Di balik keberhasilan tersebut, struktur kekuasaan semakin terkonsentrasi. Presiden tidak hanya memimpin pemerintahan, tetapi juga mempunyai pengaruh kuat terhadap partai politik, militer, birokrasi, lembaga legislatif, dan proses pengangkatan pejabat. Mekanisme checks and balances belum berkembang seperti dalam sistem demokrasi modern. Lembaga-lembaga negara secara formal tetap ada, tetapi kekuatan politik presiden jauh lebih besar daripada lembaga yang seharusnya mengimbanginya.

Situasi tersebut berbeda dengan masa Demokrasi Parlementer, ketika kabinet sangat bergantung pada konfigurasi partai di parlemen. Orde Baru justru membangun pemerintahan yang membuat parlemen tidak menjadi sumber utama legitimasi eksekutif. Presiden dipilih oleh MPR, sementara komposisi politik MPR sendiri berada dalam sistem yang sangat dipengaruhi Golkar, militer, dan mekanisme pengangkatan. Dengan struktur seperti itu, kemungkinan pergantian kekuasaan melalui persaingan elektoral menjadi sangat kecil.

Konsolidasi kekuasaan juga dilakukan melalui kontrol terhadap kaderisasi politik. Tokoh-tokoh yang naik dalam struktur pemerintahan umumnya harus memiliki hubungan baik dengan negara, militer, birokrasi, atau Golkar. Ruang bagi politisi independen semakin sempit. Politik menjadi arena yang dikelola dari atas. Masyarakat tetap dapat memilih, tetapi pilihan yang tersedia telah dibatasi melalui desain kelembagaan.

Kala itu pemerintah terus mempertahankan antikomunisme sebagai salah satu fondasi legitimasi. Setelah pembubaran PKI, komunisme ditempatkan sebagai ideologi yang dianggap bertentangan dengan Pancasila. Ketetapan MPRS Nomor XXV/MPRS/1966 mengenai pembubaran PKI dan larangan penyebaran komunisme/Marxisme-Leninisme tetap menjadi salah satu dasar politik Orde Baru. Dengan demikian, pengalaman 1965 tidak hanya menjadi sejarah masa lalu, tetapi terus digunakan untuk menjelaskan mengapa negara membutuhkan kontrol politik yang kuat.

Anti komunisme juga memiliki dampak sosial jangka panjang. Orang-orang yang pernah ditahan karena tuduhan keterlibatan dengan PKI, keluarga mereka, serta mereka yang memiliki hubungan sosial dengan organisasi kiri menghadapi stigma. Banyak yang kesulitan memperoleh pekerjaan atau menduduki posisi tertentu. Identitas politik masa lalu dapat diwariskan sebagai beban sosial kepada generasi berikutnya. Dengan demikian, stabilitas Orde Baru dibangun di atas sebuah memori politik yang sangat kuat sekaligus traumatis.

Soeharto memahami bahwa kekuasaan jangka panjang membutuhkan lebih dari sekadar kemenangan politik. Ia membutuhkan sistem yang dapat mereproduksi dirinya sendiri. Karena itu, birokrasi, militer, Golkar, sistem pemilu, pendidikan politik, media, dan struktur pemerintahan daerah secara bertahap disusun menjadi satu jaringan. Masing-masing institusi mempunyai fungsi berbeda, tetapi seluruhnya berkontribusi pada tujuan yang sama: menjaga stabilitas dan kesinambungan pemerintahan.

Inilah yang kemudian membuat Orde Baru berbeda dari pemerintahan transisi sebelumnya. Pemerintahan Soekarno sangat bergantung pada karisma dan kemampuan politik presiden. Orde Baru membangun jaringan institusional yang lebih kompleks. Soeharto memang tetap menjadi pusat kekuasaan, tetapi ia dikelilingi oleh birokrasi, militer, teknokrat, Golkar, pengusaha, serta jaringan politik daerah yang saling menguatkan. Sistem tersebut memungkinkan kekuasaan bertahan bahkan ketika terjadi pergantian kabinet, perubahan menteri, dan berbagai perkembangan sosial.

Pada tahap awal, sistem itu terlihat efektif. Indonesia memperoleh stabilitas pemerintahan yang tidak pernah dialami sejak awal kemerdekaan. Kabinet dapat bekerja dalam periode yang panjang. Kebijakan pembangunan dapat dirancang secara berkelanjutan. Pemerintah daerah mengikuti garis kebijakan pusat. Pemilu diselenggarakan secara berkala. Ekonomi bergerak menuju pertumbuhan. Negara menjadi lebih terorganisasi.

Tetapi efektivitas tidak selalu identik dengan demokrasi. Sistem yang mampu mengambil keputusan dengan cepat dapat sekaligus mengurangi ruang perbedaan pendapat. Pemerintahan yang stabil dapat sekaligus melemahkan mekanisme koreksi. Pertumbuhan ekonomi dapat berlangsung bersama ketimpangan. Pemilu dapat berlangsung bersama kompetisi yang tidak seimbang. Dan birokrasi yang efektif dapat berubah menjadi alat politik ketika netralitas aparatur tidak dijaga.

Kontradiksi tersebut belum sepenuhnya terlihat pada akhir 1960-an. Fokus utama pemerintah masih tertuju pada pemulihan ekonomi dan konsolidasi negara. Namun, benih persoalan sudah terbentuk. Ketika stabilitas ditempatkan sebagai tujuan tertinggi, pemerintah memiliki kecenderungan melihat kritik sebagai potensi gangguan. Ketika Golkar memperoleh dukungan negara, partai politik lain kesulitan bersaing. Ketika militer memperoleh ruang politik, batas antara pertahanan dan kekuasaan sipil semakin kabur.

Orde Baru berhasil menciptakan sebuah sistem yang sangat berbeda dari era sebelumnya. Tetapi keberhasilan tersebut sekaligus menciptakan ketergantungan pada kontrol. Semakin lama sistem berjalan, semakin besar kebutuhan untuk mempertahankan pola politik yang sama. Setiap perubahan dapat dianggap sebagai ancaman terhadap stabilitas. Setiap tuntutan demokratisasi berpotensi dianggap mengganggu pembangunan. Setiap kritik terhadap presiden dapat dibaca sebagai ancaman terhadap keseluruhan sistem.

Pada 1971, ujian pertama sistem tersebut datang melalui pemilu. Hasilnya memberikan kemenangan besar kepada Golkar dan menunjukkan bahwa pemerintah telah berhasil mengendalikan arena politik nasional.

Dua tahun kemudian melalui kebijakan fusi partai 1973. Pemerintah tidak lagi sekadar mengendalikan kompetisi, tetapi mulai menyederhanakan struktur politik secara formal. Dari sepuluh peserta Pemilu 1971, sistem politik kemudian diarahkan menuju tiga kekuatan utama: PPP, PDI, dan Golkar. Struktur tersebut menjadi dasar pemilu-pemilu Orde Baru hingga 1997.

Karena itu stabilitas pada masa awal Soeharto bukan sekadar slogan. Ia berkembang menjadi desain politik. Negara mengatur siapa yang dapat berkompetisi, bagaimana organisasi masyarakat bekerja, bagaimana birokrasi bersikap, bagaimana media bergerak, dan bagaimana militer ditempatkan dalam kehidupan publik. Pemilu tetap ada, tetapi arena politik semakin terkendali. Pembangunan berjalan, tetapi negara semakin dominan dalam menentukan arah masyarakat.

Sistem tersebut akan bertahan jauh lebih lama daripada yang diperkirakan ketika Soeharto pertama kali menjadi presiden. Ia bahkan mampu melewati berbagai perubahan ekonomi, konflik sosial, pergantian generasi, dan enam pemilu selama lebih dari tiga dekade. Arsip Nasional mencatat Soeharto memerintah dari 1968 sampai 1998 dan melewati enam kali pemilu sebelum mengundurkan diri pada 21 Mei 1998.

Namun, untuk memahami mengapa sistem itu dapat bertahan begitu lama, kita perlu melihat salah satu mesin politik terpentingnya yaitu Golkar. Organisasi tersebut bukan sekadar peserta pemilu. Dalam struktur Orde Baru, Golkar berkembang menjadi instrumen politik yang menghubungkan negara, birokrasi, militer, kelompok profesi, organisasi sosial, dan kepentingan ekonomi. Kemenangan Pemilu 1971 menjadi awal dari dominasi yang akan berlangsung selama lebih dari dua puluh lima tahun.

Orde Baru dan Politik Pembangunan, Negara Mengatur Arah Republik

Tiba saatnya dalam pada itu Soeharto mulai mengonsolidasikan pemerintahan setelah 1968, pembangunan tidak ditempatkan sekadar sebagai program ekonomi. Pembangunan perlahan menjadi bahasa utama negara untuk menjelaskan arah Republik. Pemerintah menghadapi persoalan yang sangat konkret: inflasi tinggi, kapasitas produksi yang lemah, infrastruktur terbatas, keuangan negara yang rapuh, serta rendahnya kepercayaan terhadap perekonomian Indonesia. Karena itu, pemulihan ekonomi harus dilakukan bersamaan dengan penataan kembali institusi negara. Pemerintahan Orde Baru kemudian membangun model yang menghubungkan stabilitas politik, perencanaan ekonomi, birokrasi, dan pembangunan nasional dalam satu sistem pemerintahan yang terpusat.

Fondasi ekonominya sebenarnya mulai diletakkan sebelum Soeharto menjadi presiden penuh. Pemerintah sejak 1966 menjalankan program stabilisasi dan rehabilitasi ekonomi untuk mengendalikan inflasi serta memulihkan fungsi lembaga ekonomi negara. Bank Indonesia mencatat periode 1966–1983 sebagai fase stabilisasi, rehabilitasi, dan pembangunan ekonomi, dengan kebijakan moneter dan perbankan yang diarahkan untuk mengatasi kondisi ekonomi yang sangat berat.

Soeharto kemudian menjadikan pemulihan tersebut sebagai dasar pemerintahan jangka panjang. Pemerintah tidak ingin ekonomi kembali menjadi sumber instabilitas politik seperti yang terjadi menjelang 1965. Kebijakan ekonomi disusun dengan pendekatan yang lebih teknokratis. Widjojo Nitisastro dan kelompok ekonom yang berada di sekitar Bappenas memperoleh posisi strategis dalam merancang kebijakan pembangunan. Bappenas sendiri telah berdiri sejak 1963 dan pada masa awal Orde Baru dipimpin Widjojo Nitisastro berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 80 Tahun 1967.

Kehadiran teknokrat mengubah cara negara memandang pembangunan. Persoalan kemiskinan, inflasi, produksi pangan, investasi, pendidikan, infrastruktur, dan perdagangan tidak lagi terutama dibaca melalui pertarungan ideologi. Negara mulai menggunakan statistik, perencanaan, proyeksi ekonomi, neraca pembayaran, kebijakan fiskal, kebijakan moneter, serta target produksi sebagai instrumen pemerintahan. Politik pembangunan memperoleh fondasi evidence-based policy yang pada masa itu menjadi pendekatan penting dalam pengelolaan negara.

Pada 1 April 1969, pemerintah memulai Rencana Pembangunan Lima Tahun atau Repelita I. Program tersebut dirancang untuk membangun perekonomian secara bertahap setelah fase stabilisasi. Kementerian PPN/Bappenas mencatat bahwa Repelita kemudian menjadi bagian penting dari sistem perencanaan pembangunan nasional pada masa Orde Baru dan berlangsung secara berkesinambungan hingga Repelita VI pada 1998.

Repelita I tidak muncul dari ruang politik yang kosong. Pemerintah telah membangun kerangka hukum dan kebijakan yang membuka kembali perekonomian Indonesia terhadap modal asing. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing menjadi salah satu instrumen penting dalam strategi tersebut. Pemerintah membutuhkan modal, teknologi, akses pasar, serta sumber pembiayaan untuk mempercepat pemulihan ekonomi yang tidak mungkin hanya mengandalkan kemampuan fiskal negara.

Kebijakan itu sekaligus menunjukkan perubahan mendasar dalam orientasi ekonomi Indonesia. Pada masa Demokrasi Terpimpin, nasionalisme ekonomi dan kontrol negara menjadi bagian penting dari kebijakan ekonomi. Orde Baru bergerak menuju ekonomi yang lebih terbuka terhadap investasi asing, perdagangan internasional, dan mekanisme pasar, meskipun negara tetap memegang peran besar dalam perencanaan serta penguasaan sektor-sektor strategis. Pemerintah tidak meninggalkan peran negara; yang berubah adalah cara negara menggunakan kekuasaannya.

Pembangunan kemudian memperoleh formula yang dikenal sebagai Trilogi Pembangunan: stabilitas nasional, pertumbuhan ekonomi, dan pemerataan pembangunan. Dalam perkembangan Orde Baru, ketiganya menjadi kerangka yang terus digunakan untuk menjelaskan kebijakan pemerintah. Formula tersebut memperlihatkan bahwa pembangunan tidak dipahami semata-mata sebagai pertumbuhan Produk Domestik Bruto. Stabilitas diperlukan untuk menciptakan lingkungan politik yang dianggap kondusif, pertumbuhan diperlukan untuk memperbesar kapasitas ekonomi, sementara pemerataan dimaksudkan untuk memastikan manfaat pembangunan menjangkau masyarakat lebih luas.

Namun, urutan kepentingan dalam praktik politik Orde Baru sering menempatkan stabilitas sebagai prasyarat yang harus didahulukan. Pemerintah berulang kali menyatakan bahwa pembangunan tidak mungkin berjalan tanpa ketertiban politik. Logika tersebut memiliki dasar yang mudah dipahami. Negara yang baru keluar dari krisis politik, konflik ideologis, kekerasan massal, dan keruntuhan ekonomi memang membutuhkan stabilitas. Persoalannya muncul ketika stabilitas tidak lagi dipahami sebagai kondisi yang harus dijaga melalui institusi demokratis, melainkan sebagai alasan untuk membatasi kompetisi politik.

Pembangunan kemudian menjadi sumber legitimasi yang sangat efektif. Pemerintah dapat mengukur keberhasilan melalui jalan raya, bendungan, sekolah, fasilitas kesehatan, produksi beras, listrik, industri, dan pertumbuhan ekonomi. Keberhasilan yang dapat dilihat secara fisik memberikan legitimasi yang berbeda dari legitimasi elektoral. Negara tidak hanya mengatakan bahwa pemerintah berkuasa karena mandat politik, tetapi juga menunjukkan hasil pembangunan sebagai bukti bahwa pemerintahan tersebut berhasil.

Konstruksi tersebut menghasilkan apa yang dalam ilmu politik sering disebut performance legitimacy, yakni legitimasi yang bersumber dari kemampuan pemerintah menghasilkan kinerja ekonomi dan pelayanan publik. Dalam sistem Orde Baru, konsep itu menjadi sangat penting. Selama pembangunan menghasilkan pertumbuhan dan perbaikan indikator sosial, pemerintah memperoleh alasan kuat untuk mempertahankan pola politik yang telah dibentuk.

Program pembangunan juga memperkuat posisi birokrasi. Pemerintah pusat membutuhkan aparatur sampai tingkat daerah untuk melaksanakan program pertanian, pendidikan, kesehatan, infrastruktur, administrasi kependudukan, serta berbagai program sosial. Birokrasi yang semakin besar membuat negara mampu hadir sampai ke wilayah yang sebelumnya tidak terjangkau secara efektif. Tetapi semakin luas birokrasi, semakin besar pula kapasitas pemerintah untuk mengendalikan masyarakat melalui mekanisme administratif.

Hubungan antara pusat dan daerah ikut berubah. Pemerintah Orde Baru memperkuat sistem pemerintahan yang sangat terpusat. Kebijakan pembangunan nasional diterjemahkan ke dalam program daerah, sementara gubernur, bupati, dan wali kota bekerja dalam struktur yang sangat bergantung pada pemerintah pusat. Bappenas kemudian menjadi salah satu institusi paling berpengaruh dalam merancang arah pembangunan nasional. Pada tahap berikutnya, sistem perencanaan tersebut melahirkan Bappeda sebagai perpanjangan mekanisme perencanaan di tingkat daerah.

Sentralisasi mempunyai keuntungan administratif. Pemerintah dapat menentukan prioritas nasional secara relatif cepat dan mengarahkan anggaran menuju program yang dianggap strategis. Pembangunan jalan, irigasi, sekolah, fasilitas kesehatan, dan proyek pertanian dapat dikerjakan dengan koordinasi yang lebih terpusat. Namun, sentralisasi juga mengurangi ruang pemerintah daerah untuk menentukan sendiri prioritas pembangunan berdasarkan karakter wilayahnya.

Pembangunan pertanian menjadi salah satu agenda penting pada fase awal tersebut. Pemerintah melihat ketahanan pangan sebagai fondasi stabilitas nasional. Indonesia tidak mungkin membangun industri secara berkelanjutan apabila persoalan pangan tidak diselesaikan. Karena itu, intensifikasi pertanian, irigasi, penggunaan bibit unggul, pupuk, serta perluasan jaringan penyuluhan menjadi bagian dari strategi pembangunan. Pembangunan pedesaan memperoleh perhatian besar karena sebagian besar penduduk Indonesia ketika itu masih bergantung pada sektor pertanian.

Pendekatan tersebut pada akhirnya menghasilkan perubahan besar dalam produksi pangan. Tetapi kebijakan pertanian Orde Baru juga memperlihatkan karakter utama model pembangunannya: negara menentukan teknologi, mengatur distribusi input, mengarahkan produksi, dan membangun jaringan birokrasi sampai ke tingkat desa. Petani memperoleh dukungan program pemerintah, tetapi pada saat yang sama ruang pengambilan keputusan mereka menjadi lebih terhubung dengan kebijakan negara.

Pembangunan pendidikan juga menjadi instrumen penting. Negara memperluas sekolah dasar, meningkatkan akses pendidikan, dan membangun fasilitas publik. Dalam jangka panjang, kebijakan tersebut memperbesar tingkat pendidikan penduduk dan menciptakan kelas menengah terdidik yang kelak justru menjadi salah satu kekuatan penting dalam perubahan sosial dan politik Indonesia.

Pembangunan infrastruktur memiliki fungsi serupa. Jalan, jembatan, pelabuhan, listrik, bendungan, jaringan irigasi, serta fasilitas transportasi memperluas integrasi ekonomi nasional. Wilayah yang sebelumnya terisolasi mulai terhubung dengan pusat-pusat ekonomi. Negara menjadi lebih hadir secara fisik. Pembangunan tidak hanya menghasilkan pertumbuhan ekonomi, tetapi juga memperkuat integrasi teritorial Republik.

Tetapi pembangunan memiliki konsekuensi politik yang tidak selalu terlihat dari statistik ekonomi. Ketika negara membangun jalan dan sekolah, negara juga memperluas birokrasi. Ketika pemerintah membangun jaringan irigasi, pemerintah sekaligus memperluas mekanisme pengawasan administratif. Ketika program pertanian diperluas, negara masuk lebih jauh ke kehidupan ekonomi pedesaan. Pembangunan dengan demikian menjadi proses perluasan kapasitas negara sekaligus perluasan jangkauan kekuasaan.

Hubungan antara pembangunan dan kekuasaan semakin kuat karena pemerintah mengendalikan narasi keberhasilan. Media massa menjadi salah satu sarana untuk memperkenalkan program pembangunan kepada masyarakat. Televisi dan radio milik negara memiliki posisi penting dalam menyampaikan informasi pemerintah. Pembangunan kemudian tidak hanya dikerjakan, tetapi juga dikomunikasikan sebagai keberhasilan nasional.

Narasi tersebut membentuk persepsi publik bahwa stabilitas dan pembangunan merupakan satu paket yang tidak dapat dipisahkan. Pemerintah menyampaikan pesan bahwa konflik politik pada masa sebelumnya telah menghasilkan kekacauan ekonomi, sedangkan pemerintahan Orde Baru menghadirkan ketertiban dan pertumbuhan. Perbandingan tersebut menjadi bagian penting dari legitimasi rezim. Masa lalu diposisikan sebagai pelajaran mengenai bahaya konflik, sementara Orde Baru menawarkan stabilitas sebagai jalan menuju kesejahteraan.

Masalahnya, pembangunan yang berhasil tidak otomatis menghasilkan demokrasi yang sehat. Sebuah negara dapat meningkatkan produksi pangan, membangun sekolah, memperluas jalan, dan menekan kemiskinan sekaligus membatasi kebebasan pers dan oposisi politik. Dua realitas tersebut dapat berlangsung pada waktu yang sama. Karena itu, menilai Orde Baru hanya melalui keberhasilan ekonominya akan menghasilkan gambaran yang tidak lengkap.

Sebaliknya, menilai Orde Baru hanya dari aspek represinya juga mengabaikan perubahan material yang memang terjadi dalam masyarakat. Pertumbuhan ekonomi, peningkatan pendidikan, pembangunan infrastruktur, dan perbaikan layanan publik merupakan bagian nyata dari sejarah pemerintahan tersebut. Tantangan historiografi justru terletak pada kemampuan melihat dua sisi itu secara bersamaan: pembangunan memberikan perubahan sosial-ekonomi yang signifikan, sementara sistem politiknya membatasi mekanisme koreksi dan kompetisi kekuasaan.

Pada tahap awal Orde Baru, keseimbangan tersebut masih tampak menguntungkan pemerintah. Ekonomi yang sebelumnya mengalami inflasi sangat tinggi mulai stabil. Program pembangunan dapat dijalankan. Investasi meningkat. Hubungan dengan lembaga keuangan internasional membaik. Pemerintah memperoleh dukungan dari kelompok ekonomi yang membutuhkan kepastian kebijakan. Negara-negara Barat melihat Indonesia sebagai negara yang lebih terbuka terhadap kerja sama ekonomi dan investasi.

Keberhasilan tersebut membuat teknokrasi semakin penting. Para ekonom memperoleh ruang untuk menentukan kebijakan tanpa harus berhadapan dengan mobilisasi politik seperti pada masa Demokrasi Terpimpin. Namun, independensi teknokrat tetap memiliki batas. Mereka bekerja dalam sistem politik yang keputusan akhirnya berada pada presiden. Model tersebut menghasilkan pembagian kerja yang khas: teknokrat mengelola ekonomi, sementara kekuasaan politik tetap dikonsolidasikan oleh Soeharto bersama jaringan militer, birokrasi, dan Golkar.

Kekuatan model itu terletak pada koordinasi. Negara memiliki tujuan yang jelas, aparat administratif yang relatif solid, dan kepemimpinan politik yang stabil. Tetapi kelemahannya juga mulai terbentuk: semakin banyak keputusan bergantung pada pusat, semakin sedikit mekanisme koreksi dari bawah. Jika kebijakan pemerintah keliru, masyarakat memiliki ruang terbatas untuk memaksa perubahan melalui kompetisi politik.

Pembangunan juga menciptakan kelompok sosial baru. Urbanisasi meningkat. Pendidikan melahirkan generasi terdidik. Industri berkembang. Kelas menengah tumbuh di kota-kota besar. Kelompok profesional semakin banyak. Ironisnya, kelompok yang tumbuh dari keberhasilan pembangunan inilah yang pada kemudian hari membawa tuntutan baru mengenai keterbukaan, transparansi, hak politik, dan pemerintahan yang lebih akuntabel.

Dengan kata lain, pembangunan Orde Baru tidak hanya memperkuat rezim. Ia juga mengubah masyarakat yang suatu saat akan menuntut perubahan terhadap rezim. Jalan, sekolah, universitas, media, industri, dan kota-kota yang berkembang menciptakan ruang sosial baru. Masyarakat menjadi lebih terdidik dan semakin terhubung. Ketika kebutuhan material mulai meningkat, tuntutan terhadap kualitas pemerintahan juga ikut berubah.

Lanjut pemerintah terus menyusun struktur politik agar pembangunan tidak terganggu oleh kompetisi partai. Setelah Pemilu 1971, gagasan penyederhanaan partai semakin kuat dan akhirnya diwujudkan melalui fusi politik pada 1973. Langkah tersebut membuat sistem kepartaian menjadi jauh lebih sederhana dibandingkan era 1950-an. Dua partai politik, PPP dan PDI, berdiri berdampingan dengan Golkar yang memperoleh posisi dominan dalam sistem politik Orde Baru.

Penyederhanaan itu memperlihatkan logika dasar Orde Baru ialah pembangunan membutuhkan stabilitas, stabilitas membutuhkan pengendalian politik, dan pengendalian politik membutuhkan organisasi kekuasaan yang sederhana serta mudah diarahkan. Negara tidak lagi membiarkan kompetisi politik berkembang tanpa batas seperti pada masa Demokrasi Parlementer. Politik dirancang untuk mendukung agenda pembangunan pemerintah.

Hanya saja ada momok ketika negara menjadi terlalu dominan dalam mengatur politik, pembangunan kehilangan salah satu unsur penting dalam kebijakan publik, yakni mekanisme kritik. Kritik bukan sekadar gangguan terhadap stabilitas. Dalam pemerintahan yang sehat, kritik merupakan instrumen feedback untuk menguji apakah kebijakan berjalan sesuai tujuan. Tanpa kritik yang cukup, negara dapat memperoleh laporan keberhasilan yang terlalu seragam dan kehilangan informasi mengenai kegagalan di lapangan.

Kelemahan tersebut tidak selalu terlihat pada masa pertumbuhan ekonomi tinggi. Selama hasil pembangunan terus meningkat, biaya politik dari pembatasan kebebasan dapat tampak lebih kecil dibandingkan manfaat yang dirasakan masyarakat. Tetapi sebuah sistem yang terlalu bergantung pada stabilitas memiliki persoalan ketika menghadapi guncangan. Ketika krisis datang, mekanisme koreksi yang lemah dapat membuat persoalan ekonomi berubah menjadi persoalan politik.

Orde Baru belum menghadapi ujian tersebut pada awal 1970-an. Pemerintah justru sedang berada dalam fase konsolidasi dan memperoleh kepercayaan dari berbagai kelompok yang menginginkan kepastian. Repelita menjadi instrumen jangka panjang, Bappenas menjadi pusat perencanaan, birokrasi diperkuat, dan Golkar berkembang menjadi kendaraan politik utama pemerintah. Pembangunan mulai berubah dari program pemerintah menjadi identitas pemerintahan yang memperoleh legitimasi.

Pemilu 1971, Awal Dominasi Golkar dalam Politik Indonesia

Pemilu 5 Juli 1971 merupakan pemilihan umum pertama pada masa Orde Baru dan menjadi ujian penting bagi kekuasaan Soeharto setelah lebih dari tiga tahun memimpin pemerintahan. Secara formal, pemilu ini menghadirkan sepuluh peserta dan menjadi mekanisme untuk memilih anggota DPR serta DPRD. Namun, makna politiknya jauh lebih besar daripada sekadar pergantian anggota parlemen. Pemilu 1971 menjadi titik awal terbentuknya konfigurasi politik yang kemudian memungkinkan Soeharto mempertahankan kekuasaan selama lebih dari tiga dekade. Golongan Karya atau Golkar tampil sebagai pemenang dengan 62,82 persen suara dan 325 kursi dalam keseluruhan hasil yang dicatat KPU.

Kemenangan tersebut tidak muncul secara tiba-tiba pada hari pemungutan suara. Golkar telah berkembang sejak masa Demokrasi Terpimpin sebagai organisasi yang menghimpun berbagai golongan fungsional di luar partai politik. Setelah perubahan politik 1965, organisasi itu berkembang pesat dengan dukungan kuat dari Angkatan Darat. Kajian akademik tentang hubungan militer dan Golkar mencatat bahwa antara 1965 dan 1971 Golkar tumbuh menjadi konfederasi organisasi antikomunis yang memperoleh dukungan militer, termasuk dalam bentuk fasilitas keuangan, transportasi, dan komunikasi.

Posisi tersebut membuat Golkar berbeda secara struktural dari partai-partai yang mengikuti pemilu. Partai politik harus mengandalkan jaringan kader, organisasi massa, tokoh lokal, dan basis sosial masing-masing. Golkar justru dapat berkembang melalui jaringan organisasi fungsional dan dukungan aparat negara yang memiliki jangkauan sampai daerah. Dalam sebuah negara yang sedang mengalami konsolidasi kekuasaan, keunggulan jaringan semacam itu mempunyai konsekuensi politik yang besar. Kompetisi berlangsung di antara peserta yang secara formal memiliki hak yang sama, tetapi tidak seluruhnya memiliki sumber daya politik yang setara.

Pemerintah sebenarnya menyiapkan landasan hukum pemilu melalui Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969 tentang Pemilihan Umum Anggota-Anggota Badan Permusyawaratan/Perwakilan Rakyat. Undang-undang tersebut mulai berlaku pada 17 Desember 1969. Regulasi itu menjadi kerangka penyelenggaraan pemilu setelah proses transisi politik Orde Baru berlangsung beberapa tahun. Penyelenggaraan pemilu yang sebelumnya diarahkan berlangsung lebih cepat akhirnya ditunda sampai 1971. Penundaan tersebut memberikan waktu kepada pemerintahan Soeharto untuk membentuk perangkat hukum sekaligus menata arena politik yang akan digunakan dalam pemilu.

Secara administratif, penundaan dapat dijelaskan melalui kebutuhan menyiapkan perangkat hukum dan kelembagaan. Tetapi secara politik, waktu tersebut juga memungkinkan pemerintah melakukan konsolidasi. Pemerintahan baru tidak sekadar menunggu masyarakat memilih wakilnya. Negara terlebih dahulu membangun struktur yang akan menjadi lingkungan kompetisi politik. MPRS dan DPR-GR yang merupakan warisan masa Soekarno masih digunakan pada masa transisi, tetapi komposisinya mengalami perubahan. Sejumlah anggota yang dianggap terkait dengan Orde Lama dikeluarkan dari lembaga-lembaga negara.

Pemilu 1971 lahir setelah negara lebih dahulu mengalami rekonstruksi politik. Ini penting karena pemilu tidak pernah berlangsung dalam ruang hampa. Pilihan pemilih dipengaruhi oleh siapa yang boleh menjadi peserta, bagaimana kampanye dilakukan, bagaimana aparat bersikap, bagaimana pembagian kursi dirancang, serta seberapa bebas masyarakat membangun organisasi politik. Demokrasi elektoral tidak hanya ditentukan oleh adanya surat suara, tetapi juga oleh kesetaraan kondisi kompetisi.

Pada tingkat normatif, pemerintah tetap menampilkan pemilu sebagai bagian dari kehidupan demokrasi berdasarkan Pancasila dan UUD 1945. Pemerintah membutuhkan legitimasi elektoral untuk memperkuat pemerintahan baru. Setelah pergantian kekuasaan yang berlangsung melalui krisis politik dan proses konstitusional yang kontroversial, pemilu memberikan kesempatan untuk membangun dasar legitimasi yang berbeda: pemerintah dapat menunjukkan adanya dukungan rakyat melalui mekanisme pemilihan.

Tetapi sejak awal terdapat persoalan mengenai posisi aparatur negara. Secara hukum, pejabat negara diharuskan bersikap netral dalam pemilu. Namun, dalam praktik politik 1971, dukungan birokrasi terhadap Golkar menjadi salah satu karakter utama kontestasi. Sejumlah kajian sejarah pemilu mencatat keterlibatan aparat pemerintah dalam mengarahkan dukungan kepada Golkar, termasuk melalui kebijakan terhadap pegawai negeri.

Persoalan tersebut sangat penting karena birokrasi Indonesia pada awal Orde Baru bukan sekadar mesin administratif. Negara sedang memperluas program pembangunan sampai ke tingkat desa dan kecamatan. Pegawai negeri menjadi bagian dari jaringan pemerintahan yang berhubungan langsung dengan masyarakat. Jika jaringan tersebut digunakan untuk kepentingan elektoral, keunggulan Golkar tidak lagi hanya bersumber dari kemampuan organisasinya, tetapi juga dari kedekatannya dengan struktur negara.

Perbedaan antara electoral competition dan electoral equality menjadi penting. Sebuah pemilu dapat memiliki banyak peserta dan tetap tidak menyediakan kompetisi yang sepenuhnya seimbang. Kesetaraan tidak hanya berarti semua peserta tercantum dalam surat suara. Kesetaraan juga menuntut akses yang relatif adil terhadap organisasi, komunikasi politik, sumber daya, aparat, dan ruang untuk menyampaikan gagasan kepada pemilih.

Golkar memasuki pemilu dengan modal politik yang sangat besar. Jaringan organisasi fungsional, dukungan militer, hubungan dengan birokrasi, serta citra sebagai kekuatan yang mendukung pembangunan membuat Golkar memiliki posisi berbeda dari partai-partai lama. Bagi pemerintah, Golkar juga menawarkan kelebihan lain: organisasi ini tidak dibangun berdasarkan ideologi partai tradisional yang bersaing keras seperti PNI, NU, atau partai-partai Islam lainnya. Golkar membawa gagasan bahwa politik harus dikelola melalui kelompok-kelompok karya dan kepentingan fungsional.

Konsep tersebut memiliki akar dalam perdebatan politik Indonesia sebelum Orde Baru. Gagasan mengenai representasi golongan fungsional pernah berkembang dalam pemikiran politik sejak 1950-an dan kemudian memperoleh ruang dalam struktur Demokrasi Terpimpin. Karena itu, Golkar bukan organisasi yang muncul sepenuhnya dari ruang politik setelah 1965. Yang berubah adalah posisi dan kekuatan organisasinya setelah Angkatan Darat menjadi aktor dominan dalam pemerintahan baru.

Pemilu 1971 kemudian memperlihatkan hasil yang sangat mencolok. KPU mencatat Golkar memperoleh 34.348.673 suara atau 62,82 persen. NU berada di urutan kedua dengan 10.213.650 suara atau 18,68 persen. PNI memperoleh 3.793.266 suara atau 6,93 persen, sementara Parmusi mendapatkan 2.930.746 suara atau 5,36 persen. Peserta lain memperoleh suara di bawah lima persen.

Angka tersebut menunjukkan bahwa Golkar telah mengubah peta politik nasional dalam satu pemilu. Pada Pemilu 1955, tidak ada satu kekuatan yang memperoleh dominasi seperti itu. PNI, Masyumi, NU, dan PKI memiliki basis sosial serta politik yang relatif kuat. Pemilu 1971 justru menghasilkan satu kekuatan yang memperoleh lebih dari separuh suara nasional. Secara politik, kondisi tersebut memberikan ruang yang jauh lebih besar kepada pemerintah untuk menjalankan agenda tanpa harus membangun koalisi rumit seperti pada era Demokrasi Parlementer.

Namun, terdapat hal yang lebih menarik daripada angka 62,82 persen tersebut. Sistem pembagian kursi Pemilu 1971 tidak sepenuhnya mencerminkan proporsi suara nasional. KPU mencatat Golkar memperoleh 325 kursi dalam tabel hasil pemilu yang digunakan untuk menggambarkan pembagian keseluruhan kursi, sementara data statistik BPS yang bersumber dari KPU mencatat 227 kursi DPR dari total 360 kursi DPR yang diperebutkan melalui pemilu. Perbedaan angka tersebut berkaitan dengan cara penyajian dan klasifikasi kursi dalam sumber sejarah pemilu, sehingga angka kursi harus dibaca sesuai basis data yang digunakan.

Yang lebih penting, KPU mencatat bahwa sistem pembagian kursi pada Pemilu 1971 menimbulkan ketidakseimbangan antara persentase suara dan perolehan kursi. PNI, misalnya, memperoleh suara nasional lebih besar daripada Parmusi, tetapi akhirnya mendapatkan kursi lebih sedikit. KPU menjelaskan bahwa mekanisme pembagian kursi dilakukan berdasarkan daerah pemilihan dan seluruh kursi di setiap daerah dibagikan di daerah tersebut, sebuah mekanisme yang menghasilkan suara yang tidak selalu berbanding lurus dengan representasi.

Hal itu menunjukkan bahwa desain institusional ikut menentukan hasil politik. Pemilu bukan hanya persoalan siapa yang memperoleh suara paling banyak. Cara suara diterjemahkan menjadi kursi juga menentukan kekuatan suatu kelompok di parlemen. Karena itu, pembacaan sejarah Pemilu 1971 tidak cukup hanya mengatakan Golkar menang besar. Yang perlu dilihat adalah bagaimana hukum pemilu, struktur daerah pemilihan, distribusi dukungan, dan hubungan antara negara dengan peserta pemilu membentuk hasil akhir.

Untuk partai-partai lama, keadaan tersebut merupakan perubahan besar. Mereka memasuki pemilu dengan warisan sejarah yang panjang, tetapi berhadapan dengan sistem politik baru yang semakin tidak menguntungkan. NU masih mampu mempertahankan basis sosial yang kuat dan menjadi kekuatan terbesar di antara partai-partai. PNI juga tetap memperoleh dukungan. Namun, keduanya tidak lagi berada dalam lingkungan politik seperti 1955. Negara telah berubah, birokrasi telah berubah, hubungan sipil-militer telah berubah, dan orientasi pemerintahan telah berubah.

NU menjadi contoh menarik mengenai kekuatan basis sosial sekaligus keterbatasan partai dalam sistem Orde Baru. Dengan 18,68 persen suara, NU menunjukkan bahwa jaringan sosial-keagamaan tetap memiliki pengaruh besar. Tetapi dominasi Golkar membuat suara tersebut tidak cukup untuk mengubah struktur kekuasaan nasional. Partai-partai harus berhadapan dengan pemerintahan yang tidak lagi menjadikan parlemen sebagai pusat utama pembentukan pemerintahan.

Pemilu 1971 juga menandai berakhirnya pola politik multipartai yang sangat kompetitif sebagai ciri utama Republik pada dekade-dekade sebelumnya. Sepuluh peserta masih diperbolehkan mengikuti pemilu, tetapi hasilnya memperlihatkan bahwa pemerintah telah memiliki kekuatan politik yang jauh lebih besar daripada seluruh partai jika dihitung secara individual. Kondisi tersebut memberikan fondasi untuk tahap berikutnya: penyederhanaan partai politik.

Penyederhanaan itu bukan keputusan yang berdiri sendiri. Ia merupakan kelanjutan logis dari cara Orde Baru melihat politik. Pemerintah menganggap fragmentasi partai sebagai salah satu sumber ketidakstabilan yang pernah dialami Indonesia. Karena itu, politik diarahkan menuju jumlah organisasi yang lebih sedikit, lebih terkendali, dan lebih mudah ditempatkan dalam kerangka pembangunan nasional.

Dua tahun setelah Pemilu 1971, pemerintah bersama DPR mengesahkan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 tentang Partai Politik dan Golongan Karya. Sistem kepartaian kemudian berubah menjadi tiga kekuatan utama: PPP, PDI, dan Golkar. KPU mencatat konfigurasi tiga kekuatan tersebut bertahan dalam pemilu-pemilu berikutnya sampai 1997, dengan Golkar terus menjadi pemenang.

Perubahan tersebut memperlihatkan bahwa Pemilu 1971 bukan sekadar sebuah peristiwa elektoral. Ia merupakan tahap pertama dalam pembentukan sistem politik Orde Baru. Pemerintah memperoleh legitimasi melalui pemilu, Golkar memperoleh posisi dominan, partai-partai lama kehilangan ruang kompetisi, dan negara mendapatkan dasar politik untuk menyederhanakan sistem kepartaian.

Hubungan antara Golkar dan birokrasi menjadi unsur penting dalam sistem tersebut. Para pegawai negeri tidak hanya bekerja sebagai administrator negara, tetapi juga berada dalam lingkungan politik yang mengarahkan mereka untuk mendukung kekuatan pemerintah. Dalam kajian mengenai birokrasi Indonesia, sejumlah ilmuwan politik kemudian menggambarkan Orde Baru sebagai sistem ketika birokrasi publik, ABRI, dan Golkar menjadi tiga kekuatan penting yang menopang pengambilan keputusan negara.

Struktur itu menghasilkan efisiensi politik tertentu. Pemerintah dapat mengambil keputusan dengan lebih cepat karena tekanan dari luar negara relatif lemah. Birokrasi menjalankan kebijakan, militer menjaga stabilitas, dan Golkar menyediakan kendaraan politik. Tetapi efisiensi tersebut memiliki konsekuensi: semakin kuat negara mengendalikan arena politik, semakin kecil kemampuan masyarakat untuk memengaruhi kebijakan melalui kompetisi politik yang bebas.

Sistem seperti itu juga mengubah arti kemenangan elektoral. Dalam demokrasi kompetitif, kemenangan pemilu membuka peluang pergantian pemerintahan. Dalam Orde Baru, kemenangan Golkar justru menjadi salah satu instrumen untuk mempertahankan pemerintahan yang sama. Presiden tidak dipilih langsung oleh rakyat, melainkan oleh MPR. Karena itu, dominasi Golkar dalam parlemen dan struktur perwakilan memiliki hubungan langsung dengan keberlanjutan kekuasaan Soeharto.

Pemilu dengan demikian tidak berdiri di luar struktur kekuasaan. Ia menjadi bagian dari struktur tersebut. Pemilu memberikan legitimasi periodik, sementara desain politik memastikan pergantian kekuasaan tidak mudah terjadi. Sistem tersebut menghasilkan apa yang kemudian dikenal sebagai hegemonic electoral system: pemilu tetap diselenggarakan, peserta tetap ada, pemilih tetap datang ke tempat pemungutan suara, tetapi satu kekuatan politik memperoleh keunggulan struktural yang sangat besar.

Istilah tersebut tidak berarti seluruh pemilih memilih Golkar karena paksaan. Anggapan semacam itu akan menyederhanakan sejarah. Sebagian masyarakat memang mendukung Golkar karena melihat pembangunan, stabilitas, atau arah politik pemerintah sebagai sesuatu yang positif. Sebagian lainnya mungkin memilih karena kedekatan dengan birokrasi, tekanan lingkungan, pertimbangan pekerjaan, atau kalkulasi pragmatis. Pilihan politik masyarakat tidak dapat direduksi menjadi satu motif.

Justru karena itu, kemenangan Golkar perlu dibaca secara lebih kompleks. Ia merupakan gabungan antara dukungan nyata dari sebagian masyarakat, keberhasilan pemerintah membangun legitimasi melalui stabilitas dan pembangunan, jaringan organisasi yang luas, serta keuntungan struktural yang diperoleh dari kedekatan dengan negara. Sejarah politik akan kehilangan ketepatannya jika kemenangan tersebut hanya disebut sebagai hasil manipulasi, tetapi juga tidak cukup akurat jika dipahami sebagai ekspresi preferensi pemilih yang sepenuhnya bebas dari pengaruh struktur kekuasaan.

Pemilu 1971 sekaligus memperlihatkan kemampuan Orde Baru mengubah pengalaman politik menjadi desain kelembagaan. Pemerintah belajar dari konflik multipartai pada 1950-an dan mobilisasi ideologis pada awal 1960-an. Solusinya bukan menghapus pemilu, melainkan mengendalikan lingkungan tempat pemilu berlangsung. Kompetisi tetap ada, tetapi negara menentukan banyak parameter kompetisi tersebut.

Perubahan ini kemudian menjalar ke berbagai bidang. Organisasi sosial mulai diarahkan agar tidak menjadi pusat mobilisasi politik independen. Birokrasi semakin terintegrasi dengan agenda pemerintah. Militer mempertahankan peran sosial-politiknya. Media menghadapi batas yang lebih ketat ketika membahas kekuasaan. Partai politik harus menyesuaikan diri dengan sistem yang semakin terkendali.

Karena itu, dominasi Golkar tidak dapat dipisahkan dari transformasi negara yang berlangsung sejak akhir 1960-an. Golkar bukan satu-satunya penyebab perubahan politik Orde Baru. Ia justru merupakan produk sekaligus instrumen dari perubahan tersebut. Negara yang semakin kuat menciptakan kondisi untuk pertumbuhan Golkar, sementara Golkar kemudian membantu menyediakan legitimasi politik untuk negara yang semakin dominan.

Konsekuensinya terasa dalam jangka panjang. Setelah 1971, pemilu tetap dilaksanakan secara berkala. Namun, hasilnya hampir selalu memperkuat konfigurasi yang sama. Golkar menjadi pemenang pada 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997. Dalam data KPU, konfigurasi tiga kekuatan politik tersebut menjadi pola tetap selama Orde Baru.

Dominasi yang berlangsung berulang kali akhirnya menciptakan karakter politik yang berbeda dari demokrasi kompetitif. Pemilu tidak lagi menjadi arena utama untuk menentukan siapa yang akan memerintah. Ia lebih berfungsi sebagai mekanisme untuk mengukuhkan struktur kekuasaan yang sudah terbentuk. Pergantian anggota legislatif berlangsung, tetapi pergantian pemerintahan tidak menjadi konsekuensi realistis dari pemilu.

Sistem tersebut juga memperkuat posisi Soeharto di dalam negara. Dengan Golkar sebagai kekuatan politik dominan, birokrasi yang semakin terkoordinasi, dan dukungan militer yang kuat, presiden memiliki basis kekuasaan yang jauh lebih luas daripada presiden dalam sistem parlementer. Struktur politik yang dibangun setelah 1968 mulai menunjukkan bentuk yang semakin permanen.

Tetapi dominasi politik membutuhkan pengaturan organisasi yang lebih lanjut. Sepuluh peserta Pemilu 1971 dianggap terlalu banyak untuk sistem yang ingin menciptakan stabilitas jangka panjang. Pemerintah kemudian mendorong fusi partai. Kebijakan tersebut mengakhiri keberagaman peserta pemilu yang masih terlihat pada 1971 dan menciptakan format politik yang akan bertahan selama hampir seperempat abad.

Perubahan itu memiliki konsekuensi serius terhadap demokrasi. Penyederhanaan partai dapat mengurangi fragmentasi dan mempermudah pembentukan kebijakan, tetapi juga dapat mempersempit representasi politik. Ketika organisasi dengan sejarah, ideologi, dan basis sosial berbeda dipaksa masuk ke dalam satu kendaraan politik, identitas politik masyarakat tidak lagi sepenuhnya diterjemahkan melalui kompetisi partai. Negara memperoleh sistem yang lebih sederhana, sementara masyarakat kehilangan sebagian ruang untuk mengartikulasikan kepentingan melalui jalur politik yang beragam.

Pemilu 1971, karena itu, harus ditempatkan sebagai awal dari sebuah proses yang lebih panjang. Kemenangan Golkar bukan akhir cerita, melainkan pembukaan jalan menuju sistem politik yang semakin terstruktur. Pemerintah telah menemukan kombinasi yang efektif: pemilu sebagai sumber legitimasi, Golkar sebagai kendaraan politik, birokrasi sebagai jaringan administratif, militer sebagai kekuatan keamanan dan politik, serta pembangunan sebagai sumber legitimasi kinerja.

Kombinasi tersebut membuat Orde Baru berbeda dari pemerintahan sebelumnya. Soekarno membangun kekuasaan dengan mobilisasi politik dan keseimbangan kekuatan ideologis. Soeharto membangun kekuasaan melalui institusionalisasi kontrol. Ia tidak membutuhkan mobilisasi massa yang terus-menerus. Ia membutuhkan birokrasi yang bekerja, organisasi politik yang dominan, militer yang loyal, serta pemilu yang menghasilkan legitimasi sesuai desain sistem.

Tetapi sebuah sistem yang terlalu berhasil mengendalikan kompetisi juga menghadapi persoalan ketika masyarakat berubah. Pertumbuhan ekonomi melahirkan kelompok terdidik, kelas menengah, mahasiswa, pengusaha, profesional, dan organisasi sosial baru. Mereka tidak selalu memiliki kepentingan yang sama dengan negara. Semakin kompleks masyarakat, semakin besar kebutuhan akan representasi politik yang lebih beragam.

Hal tersebut belum menjadi bagian dari krisis pada 1971. Pada saat itu, Orde Baru justru sedang berada dalam kemenangan. Pemerintah berhasil mendapatkan legitimasi elektoral, Golkar menjadi kekuatan terbesar, dan pembangunan memperoleh basis politik yang semakin kuat. Tetapi kemenangan tersebut sekaligus membuat pemerintah semakin percaya bahwa stabilitas harus dipertahankan melalui pengendalian kompetisi.

Beberapa tahun kemudian, prinsip itu diterjemahkan secara lebih tegas melalui penyederhanaan partai. Politik Indonesia bergerak dari sepuluh peserta pada 1971 menuju tiga kekuatan politik pada pemilu-pemilu berikutnya. Proses tersebut bukan sekadar perubahan jumlah partai. Ia merupakan perubahan fundamental mengenai bagaimana negara memandang pluralisme politik.

Dari Pemilu 1971, terlihat bahwa Orde Baru telah menemukan formula politiknya. Negara tidak meniadakan pemilu, tetapi mengendalikan arena. Negara tidak membubarkan seluruh partai, tetapi mempersempit ruang kompetisi. Negara tidak menggantikan masyarakat dalam memilih, tetapi membangun struktur yang membuat pilihan politik berlangsung dalam batas tertentu. Golkar kemudian menjadi pusat dari formula itu.

Fusi Partai 1973, Keragaman Politik Disederhanakan

Kemenangan besar Golkar dalam Pemilu 1971 belum menjadi akhir dari konsolidasi politik Orde Baru. Pemerintah justru melanjutkan penataan kehidupan kepartaian dengan alasan stabilitas nasional dan efektivitas pemerintahan. Jika Pemilu 1971 memperlihatkan bagaimana satu kekuatan politik dapat memperoleh dominasi melalui kompetisi elektoral, maka kebijakan fusi partai 1973 mengubah struktur kompetisinya secara permanen. Keragaman politik tidak lagi dibiarkan berkembang dalam jumlah peserta yang banyak. Negara mengarahkan partai-partai yang memiliki sejarah, ideologi, dan basis sosial berbeda untuk bergabung dalam dua wadah politik, sementara Golkar tetap berdiri sebagai kekuatan tersendiri.

Secara formal, penyederhanaan itu memperoleh dasar politik dari Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1973 tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara. Kebijakan tersebut kemudian memperoleh landasan hukum melalui Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 tentang Partai Politik dan Golongan Karya. Dalam penjelasan undang-undang itu disebutkan bahwa penyusunan partai politik dan Golongan Karya diarahkan untuk menyederhanakan kehidupan politik serta mendukung persatuan, stabilitas nasional, dan percepatan pembangunan. UU tersebut disahkan dan berlaku pada 27 Agustus 1975.

Akan tetapi, secara politik, proses fusi telah berlangsung pada 1973. Partai-partai Islam dikelompokkan ke dalam Partai Persatuan Pembangunan atau PPP. Sementara itu, Partai Nasional Indonesia, Partai Kristen Indonesia, Partai Katolik, Ikatan Pendukung Kemerdekaan Indonesia, dan Partai Murba bergabung ke dalam Partai Demokrasi Indonesia atau PDI. Golkar tetap berada di luar dua partai tersebut sebagai Golongan Karya. KPU mencatat konfigurasi tiga kekuatan itu kemudian menjadi format tetap dalam Pemilu 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997.

Perubahan tersebut terlihat sederhana jika hanya dibaca sebagai pengurangan jumlah peserta pemilu. Sepuluh peserta pada Pemilu 1971 berubah menjadi tiga kekuatan politik pada pemilu berikutnya. Namun, sesungguhnya yang berubah adalah mekanisme representasi politik Indonesia. Partai yang sebelumnya memiliki identitas sendiri tidak lagi dapat bertanding dengan nama dan organisasi masing-masing. Basis sosial yang berbeda harus ditempatkan dalam satu wadah. Perbedaan ideologi dan sejarah politik dipaksa hidup dalam konfigurasi yang lebih sempit.

Pemerintah mempunyai alasan yang secara administratif terdengar rasional. Pengalaman Demokrasi Parlementer 1950-an menunjukkan banyaknya partai dapat menghasilkan kabinet koalisi yang rapuh. Pergantian kabinet berlangsung berulang kali dan konflik antarkekuatan politik sering menghambat pengambilan keputusan. Orde Baru kemudian menawarkan model yang berbeda: politik harus dibuat sederhana agar pemerintahan stabil dan pembangunan dapat berjalan tanpa gangguan kompetisi partai yang berlebihan.

Tetapi penyederhanaan politik memiliki persoalan mendasar. Pluralisme bukan sekadar persoalan jumlah partai. Pluralisme merupakan mekanisme untuk menyalurkan perbedaan kepentingan masyarakat ke dalam institusi politik. Ketika negara mengurangi jumlah kendaraan politik, negara sekaligus menentukan bagaimana perbedaan tersebut boleh diartikulasikan. Karena itu, kebijakan fusi tidak cukup dipahami sebagai rekayasa administratif. Ia merupakan bentuk political engineering yang mengubah hubungan antara masyarakat, partai, parlemen, dan negara.

PPP menjadi contoh paling jelas. Partai ini menyatukan NU, Parmusi, Partai Syarikat Islam Indonesia, dan Perti dalam satu organisasi politik. Keempat kekuatan tersebut sama-sama memiliki orientasi Islam, tetapi tidak memiliki sejarah politik yang identik. NU memiliki basis sosial-keagamaan yang kuat dan tradisi organisasi yang panjang. Parmusi memiliki sejarah keterkaitan dengan kelompok modernis Islam. PSII membawa warisan Sarekat Islam, sementara Perti memiliki akar kuat di lingkungan pendidikan dan ulama Islam tradisional Sumatra. Penyatuan mereka tidak otomatis menghapus perbedaan tersebut.

PDI menghadapi persoalan yang bahkan lebih kompleks. Partai ini menghimpun kekuatan nasionalis, Kristen, Katolik, serta kelompok politik lain yang sebelumnya berdiri sendiri. PNI memiliki sejarah panjang sebagai salah satu kekuatan utama sejak masa pergerakan nasional dan Pemilu 1955. Parkindo serta Partai Katolik memiliki basis politik keagamaan masing-masing. IPKI memiliki hubungan historis dengan lingkungan militer, sedangkan Murba membawa tradisi politik tersendiri. Semua kekuatan itu ditempatkan dalam satu wadah.

Fusi tersebut menghasilkan dua partai yang secara formal memiliki kedudukan setara dengan Golkar. Namun, kesetaraan formal tidak serta-merta menghasilkan kesetaraan politik. Golkar memiliki hubungan yang jauh lebih dekat dengan birokrasi dan militer serta memperoleh dukungan dari jaringan negara yang telah berkembang sejak awal Orde Baru. Dalam praktik politik berikutnya, struktur tersebut membuat Golkar memiliki posisi dominan yang tidak dimiliki PPP dan PDI.

Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 bahkan menyebut secara eksplisit bahwa dua partai politik dan satu Golongan Karya yang telah ada dikukuhkan melalui undang-undang. Regulasi tersebut menyatakan ketiganya memiliki kedudukan, fungsi, hak, dan kewajiban yang sama serta sederajat. Secara normatif, negara membangun kesetaraan hukum. Tetapi dalam kehidupan politik, sumber daya, akses birokrasi, jaringan organisasi, dan hubungan dengan penguasa tidak berada dalam posisi yang sama.

Kontradiksi antara de jure equality dan de facto inequality menjadi salah satu karakter penting politik Orde Baru. Di atas kertas, PPP, PDI, dan Golkar adalah tiga kekuatan sosial-politik yang sah. Dalam praktiknya, Golkar memperoleh keuntungan struktural dari kedekatan dengan pemerintah. Birokrasi, militer, dan jaringan organisasi fungsional menjadi sumber daya politik yang sangat besar. Karena itu, keberadaan tiga peserta pemilu tidak otomatis berarti kompetisi yang seimbang.

KPU mencatat bahwa sejak Pemilu 1977 hingga 1997, Golkar selalu menjadi pemenang, sedangkan PPP dan PDI menempati posisi kedua dan ketiga. Pola itu bukan sekadar rangkaian kemenangan elektoral. Ia memperlihatkan bahwa desain politik yang dibangun setelah 1971 berhasil menghasilkan reproduksi kekuasaan. Pemilu tetap berjalan secara berkala, tetapi hasilnya hampir selalu memperkuat konfigurasi politik yang sama.

Salah satu faktor penting adalah posisi birokrasi. Pemerintah membutuhkan aparatur sipil untuk menjalankan program pembangunan dari tingkat pusat hingga daerah. Pada saat yang sama, aparatur negara berada dalam lingkungan politik yang semakin diarahkan untuk mendukung Golkar. Ketika negara dan kendaraan politik pemerintah memiliki hubungan yang terlalu dekat, batas antara fungsi administratif dan kepentingan politik menjadi kabur.

Kondisi tersebut membuat fusi partai memiliki dampak yang lebih luas daripada sekadar penyederhanaan kepartaian. Partai politik kehilangan sebagian kemampuan untuk berkembang secara mandiri. Organisasi politik harus bekerja dalam ruang yang telah ditentukan negara. Pemerintah dapat mengontrol arena politik tanpa perlu melarang pemilu atau membubarkan semua partai.

Model tersebut sangat berbeda dari pendekatan rezim yang menghapus kompetisi secara terbuka. Orde Baru justru mempertahankan institusi demokrasi formal: pemilu tetap ada, parlemen tetap ada, partai politik tetap ada, dan konstitusi tetap digunakan. Namun, mekanisme tersebut diletakkan dalam sistem yang membuat kompetisi politik berada dalam batas yang ketat.

Karena itu, Orde Baru sering dikaji sebagai sistem electoral authoritarianism atau pemerintahan otoriter yang tetap menggunakan pemilu sebagai salah satu sumber legitimasi. Istilah itu membantu menjelaskan sebuah paradoks: keberadaan pemilu tidak selalu berarti adanya peluang yang realistis untuk pergantian kekuasaan. Pemilu dapat berfungsi sebagai sarana partisipasi sekaligus sebagai instrumen legitimasi bagi rezim yang sudah dominan.

Fusi partai juga mempersempit representasi ideologis. Pada masa Pemilu 1955, pemilih dapat memilih partai dengan identitas yang sangat beragam. PNI menawarkan nasionalisme, Masyumi dan NU membawa tradisi politik Islam dengan karakter masing-masing, PKI mewakili komunisme, sementara sejumlah partai lain membawa kepentingan agama dan ideologi yang berbeda. Setelah fusi, pilihan politik menjadi jauh lebih terbatas. Perbedaan tidak hilang, tetapi disimpan di dalam organisasi yang sama.

Masalah kemudian berpindah dari arena antarpartai ke arena internal partai. PPP harus mengelola perbedaan antara kelompok yang memiliki tradisi politik Islam modernis dan tradisionalis. PDI harus mengelola kepentingan nasionalis, Kristen, Katolik, dan kelompok politik lainnya. Konflik yang sebelumnya terbuka antarpartai berubah menjadi persaingan internal dalam organisasi yang lebih besar.

Bagi pemerintah, struktur tersebut justru memberikan keuntungan. Konflik internal lebih mudah dikendalikan daripada kompetisi banyak partai yang dapat membangun mobilisasi massa secara independen. Negara memiliki lebih banyak ruang untuk memengaruhi kepemimpinan partai melalui mekanisme administratif dan politik. Pergantian kepemimpinan partai tidak hanya menjadi urusan internal organisasi, tetapi dapat berhubungan dengan persetujuan dan kepentingan pemerintah.

Dalam jangka panjang, kondisi itu melemahkan otonomi partai. Partai politik seharusnya menjadi institusi yang menghubungkan masyarakat dengan negara, mengagregasikan kepentingan, merekrut pemimpin, dan menawarkan alternatif kebijakan. Dalam sistem Orde Baru, fungsi tersebut berjalan dalam batas yang lebih sempit. Partai tetap ada, tetapi kapasitasnya untuk menjadi kekuatan oposisi yang efektif sangat terbatas.

PPP dan PDI bukan organisasi tanpa dukungan masyarakat. Keduanya tetap memiliki basis pemilih yang nyata. Bahkan pada beberapa pemilu, PPP memperoleh dukungan kuat di wilayah tertentu dan menjadi pesaing serius Golkar secara regional. Tetapi dukungan elektoral tersebut tidak cukup untuk mengubah struktur kekuasaan nasional.

Pemilu 1977 memberikan contoh penting. Golkar tetap menang dengan sekitar 62 persen suara nasional, sedangkan PPP memperoleh sekitar 29 persen dan PDI sekitar 8 persen. Data KPU menunjukkan Golkar kembali menjadi kekuatan terbesar, sementara PPP mampu meningkatkan perolehan suaranya dibandingkan konfigurasi partai-partai Islam pada Pemilu 1971. Angka tersebut menunjukkan bahwa fusi tidak otomatis mematikan basis politik partai, tetapi mengubah wadah dan medan kompetisinya.

PPP bahkan mampu menjadi kekuatan penting di sejumlah daerah. Fenomena tersebut memperlihatkan bahwa masyarakat tidak sepenuhnya kehilangan preferensi politik. Pemilih masih memiliki identitas sosial, agama, dan politik yang memengaruhi pilihan. Namun, sistem nasional membuat preferensi tersebut tidak mudah berkembang menjadi ancaman terhadap dominasi Golkar.

PDI menghadapi persoalan berbeda. Penggabungan partai-partai nasionalis dan keagamaan ke dalam satu organisasi menciptakan struktur internal yang kompleks. Pada masa berikutnya, konflik kepemimpinan PDI akan memperlihatkan betapa kuatnya intervensi negara terhadap partai politik. Perjalanan PDI di bawah Orde Baru tidak hanya memperlihatkan persoalan internal partai, tetapi juga memperlihatkan batas otonomi politik yang diberikan negara.

Sementara itu, Golkar tidak mengalami fusi dengan cara yang sama. Statusnya sebagai Golongan Karya justru menjadi keunggulan. Golkar tidak membawa sejarah sebagai partai yang harus berhadapan dengan pemerintah dari posisi oposisi. Sebaliknya, ia tumbuh sebagai kendaraan politik yang sangat dekat dengan struktur negara. Pemerintah dapat menyebut Golkar sebagai kekuatan sosial-politik, bukan partai politik dalam pengertian konvensional.

Posisi itu penting secara konseptual. Dengan tidak menggunakan identitas partai pada awalnya, Golkar dapat menghimpun berbagai organisasi profesi, kelompok masyarakat, pegawai negeri, dan unsur lain dalam satu jaringan. Struktur tersebut memperluas basis politik tanpa harus membangun ideologi partai yang terlalu spesifik. Golkar menawarkan stabilitas, pembangunan, dan loyalitas terhadap pemerintah sebagai bahasa politik yang relatif mudah diterima oleh berbagai kelompok.

Militer menjadi salah satu unsur penting dalam perkembangan tersebut. Hubungan ABRI dan Golkar telah dibangun sejak sebelum Pemilu 1971. Setelah fusi partai, hubungan itu semakin penting karena pemerintah membutuhkan jaringan yang dapat memastikan sistem politik tetap stabil. Namun, pembahasan mengenai peran militer akan menjadi lebih mendalam pada episode khusus mengenai Dwifungsi ABRI. Pada fase ini, yang penting dicatat adalah bahwa Golkar tidak berkembang sebagai organisasi politik yang sepenuhnya terpisah dari kekuasaan negara.

Fusi partai juga tidak dapat dilepaskan dari perubahan struktur hukum politik. UU Nomor 3 Tahun 1975 bukan hanya mengatur keberadaan tiga kekuatan politik. Undang-undang tersebut juga menetapkan dasar, arah, hak, kewajiban, dan kegiatan partai politik serta Golongan Karya agar sesuai dengan Pancasila, UUD 1945, dan ketetapan MPR. Negara dengan demikian tidak hanya menentukan jumlah organisasi politik, tetapi juga menetapkan koridor normatif tempat organisasi tersebut harus bergerak.

Pengaturan tersebut memperlihatkan bagaimana Orde Baru membangun regulatory state dalam bidang politik. Negara tidak harus melakukan represi secara terus-menerus untuk mengendalikan politik. Regulasi dapat menentukan siapa yang boleh menjadi peserta, bagaimana organisasi dibentuk, apa yang dapat dilakukan, serta bagaimana hubungan organisasi dengan negara. Kontrol politik menjadi lebih administratif dan institusional.

Bentuk pengendalian seperti itu mempunyai keunggulan bagi rezim karena terlihat legal. Keputusan pemerintah memiliki dasar undang-undang atau ketetapan MPR. Partai politik masih dapat berkegiatan. Pemilu masih diselenggarakan. Parlemen masih bersidang. Tetapi ruang politik yang tersedia telah ditentukan melalui regulasi. Karena itu, legalitas formal dan demokrasi substantif tidak selalu berjalan searah.

Persoalan ini menjadi semakin penting karena Orde Baru membangun legitimasi melalui pembangunan. Pemerintah membutuhkan suasana politik yang tidak mengganggu Repelita. Kompetisi partai yang dianggap terlalu keras dipandang dapat menghambat pembangunan. Penyederhanaan politik kemudian dipresentasikan sebagai kebutuhan nasional, bukan semata kepentingan pemerintah.

Logika tersebut memiliki daya tarik politik. Masyarakat yang baru mengalami kekacauan politik dan ekonomi pada 1960-an dapat memahami kebutuhan terhadap stabilitas. Pemerintah menawarkan pertumbuhan ekonomi, pembangunan infrastruktur, peningkatan produksi pangan, dan ketertiban sosial. Dalam pertukaran politik seperti itu, sebagian kebebasan politik dapat dianggap sebagai harga yang harus dibayar untuk stabilitas.

Namun, persoalan demokrasi tidak berhenti pada pilihan antara stabilitas dan kekacauan. Institusi demokrasi justru dirancang untuk mengelola konflik tanpa kekerasan. Perbedaan kepentingan tidak harus dihapus untuk menghasilkan pemerintahan yang efektif. Yang dibutuhkan adalah mekanisme untuk mempertemukan kepentingan, melakukan kompromi, mengawasi pemerintah, dan memungkinkan pergantian kekuasaan secara damai.

Fusi partai mengubah cara mekanisme tersebut bekerja. Konflik politik memang menjadi lebih terkendali, tetapi sebagian mekanisme koreksi terhadap pemerintah juga ikut melemah. Jika hanya sedikit kekuatan politik yang diperbolehkan berkompetisi dan salah satu di antaranya memiliki hubungan sangat dekat dengan negara, maka fungsi oposisi menjadi terbatas.

Kondisi tersebut membantu menjelaskan mengapa Orde Baru dapat bertahan begitu lama. Sistemnya tidak hanya mengandalkan kekuatan keamanan. Ia menggabungkan hukum, birokrasi, pemilu, pembangunan, organisasi politik, dan struktur negara. Kekuasaan tidak selalu tampak sebagai tekanan langsung. Sering kali kekuasaan bekerja melalui prosedur administratif yang menentukan ruang gerak masyarakat.

Pada saat yang sama, masyarakat terus mengalami perubahan. Pendidikan berkembang, urbanisasi meningkat, ekonomi tumbuh, dan kelas menengah bertambah. Perubahan sosial tersebut menciptakan kebutuhan baru yang tidak selalu dapat disalurkan melalui PPP, PDI, atau Golkar. Organisasi masyarakat, kelompok mahasiswa, intelektual, pers, dan kelompok profesi kemudian menjadi ruang alternatif untuk menyampaikan kritik.

Negara merespons perkembangan itu dengan memperluas regulasi politik. Organisasi sosial diarahkan untuk mendukung stabilitas. Kampus menghadapi pengaturan yang lebih ketat. Pers harus mempertimbangkan batas yang ditetapkan pemerintah. Birokrasi semakin terintegrasi dengan kepentingan politik negara. Seluruh proses tersebut membentuk ekosistem politik yang relatif tertutup.

Ironisnya, semakin kuat sistem mengatur masyarakat, semakin besar pula jarak antara stabilitas administratif dan legitimasi demokratis. Pemerintah dapat menjaga keteraturan, tetapi tidak semua persoalan masyarakat dapat diselesaikan melalui kontrol. Ketika kritik kehilangan saluran institusional yang memadai, ketidakpuasan tidak selalu hilang. Ia dapat berpindah ke ruang informal dan menunggu momentum politik yang tepat.

Fusi 1973 dengan demikian menjadi salah satu fondasi utama sistem politik Orde Baru. Negara memperoleh konfigurasi partai yang lebih sederhana. Golkar tetap dominan. PPP dan PDI menjadi dua partai yang secara formal menjadi alternatif, tetapi berada dalam ruang politik yang sangat terbatas. Pemilu terus dilaksanakan, tetapi pergantian pemerintahan tidak menjadi konsekuensi realistis dari kompetisi tersebut.

Sistem tiga kekuatan itu kemudian bertahan selama dua puluh tahun lebih. Pemilu 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997 selalu menghasilkan kemenangan Golkar. KPU mencatat formasi PPP, Golkar, dan PDI bertahan sampai pemilu terakhir Orde Baru pada 1997. Konsistensi tersebut menunjukkan keberhasilan negara mempertahankan desain politiknya, sekaligus memperlihatkan betapa terbatasnya kemungkinan perubahan kekuasaan melalui pemilu.

Namun, kemenangan yang terus berulang juga menciptakan persoalan baru. Ketika satu kekuatan politik selalu menang, pemilu kehilangan sebagian fungsi kompetitifnya. Pemilih tetap memberikan suara, tetapi pilihan tersebut tidak lagi menentukan siapa yang akan menguasai pemerintahan. Kekuasaan presiden tetap berada pada struktur yang sama, sedangkan parlemen bekerja dalam konfigurasi yang didominasi kekuatan pendukung pemerintah.

Inilah warisan politik fusi 1973 yang paling penting. Orde Baru berhasil mengubah pluralisme multipartai menjadi sistem politik yang lebih sederhana dan terkendali. Stabilitas meningkat, tetapi kompetisi menurun. Pemerintahan menjadi lebih mudah menjalankan program pembangunan, tetapi mekanisme checks and balances terhadap eksekutif semakin lemah. Negara menjadi efektif dalam mengarahkan politik, tetapi sekaligus semakin sulit dikoreksi dari dalam sistem.

Fusi partai juga menjadi dominasi Orde Baru bukan hanya persoalan figur Soeharto. Kekuasaan dibangun melalui institusi. Ketika aturan kepartaian berubah, ketika birokrasi terhubung dengan Golkar, ketika militer memiliki posisi politik, dan ketika pemilu diselenggarakan dalam arena yang dikendalikan, kekuasaan menjadi sebuah sistem. Soeharto merupakan pusatnya, tetapi sistemlah yang membuat kekuasaan itu dapat bertahan.

Pemilu 1977–1997, Enam Pemilu dan Tiga Dekade Kekuasaan Soeharto

Setelah fusi partai 1973 mengubah struktur kepartaian, Orde Baru memasuki fase politik yang lebih terkonsolidasi. Sejak Pemilu 1977, rakyat hanya dihadapkan pada tiga peserta: Partai Persatuan Pembangunan (PPP), Golongan Karya (Golkar), dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI). Format itu bertahan sampai Pemilu 1997. Dalam rentang tersebut, pemilu diselenggarakan lima kali, masing-masing pada 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997, setelah sebelumnya Pemilu 1971 menjadi pintu masuk dominasi Golkar. KPU mencatat bahwa Golkar selalu menjadi pemenang, sementara PPP dan PDI menempati posisi di bawahnya.

Secara administratif, Indonesia juga memiliki pemilu yang jauh lebih teratur dibandingkan masa sebelumnya. Setelah Pemilu 1971, pemilu berikutnya berlangsung pada 1977 dan kemudian secara konsisten dilaksanakan setiap lima tahun. Dari sudut pandang kelembagaan, keteraturan itu merupakan perkembangan penting. Negara tidak lagi mengalami penundaan pemilu dalam waktu panjang. Pemilih datang ke tempat pemungutan suara secara berkala, hasil dihitung, anggota DPR dan DPRD terbentuk, dan pemerintahan terus berjalan. Tetapi keteraturan prosedural tersebut berlangsung bersama sebuah persoalan yang lebih mendasar: selama enam pemilu sejak 1971 hingga 1997, tidak pernah terjadi pergantian kekuasaan nasional melalui pemilu.

Pemilu 1977 menjadi ujian pertama setelah penyederhanaan partai. Golkar memperoleh 62,11 persen suara dan 232 kursi DPR. PPP mendapatkan 29,29 persen suara dan 99 kursi, sedangkan PDI memperoleh 8,60 persen suara dan 29 kursi. Dibandingkan Pemilu 1971, posisi Golkar memang sedikit menurun, sementara PPP memperoleh dukungan lebih besar. PPP bahkan mampu mengungguli Golkar di sejumlah wilayah, termasuk DKI Jakarta dan Aceh. Namun, perubahan tersebut tidak cukup untuk mengubah struktur kekuasaan nasional. Golkar tetap menguasai parlemen dengan jarak yang lebar.

Hasil itu merupakan penyederhanaan partai, namun tidak menghapus kompetisi politik sepenuhnya. PPP tetap memiliki basis pemilih yang kuat, terutama di wilayah dengan jaringan sosial-keagamaan yang kokoh. PDI juga mempertahankan sebagian basis nasionalis dan kelompok pendukung partai-partai yang bergabung ke dalamnya. Tetapi kompetisi berlangsung dalam ruang yang sudah dibatasi. Golkar tidak hanya datang sebagai salah satu peserta pemilu, melainkan sebagai kekuatan yang memiliki hubungan struktural dengan birokrasi dan militer. KPU sendiri mencatat birokrasi sipil dan militer sebagai pendukung utama Golkar dalam sistem politik Orde Baru.

Persoalan itu membuat pemilu Orde Baru perlu dicermati dengan dua ukuran sekaligus. Ukuran pertama adalah prosedur. Apakah pemilu diselenggarakan secara berkala, apakah pemilih memberikan suara, dan apakah hasilnya dihitung. Ukuran kedua adalah kualitas kompetisi. Apakah peserta memiliki kesempatan yang relatif setara, apakah aparat negara netral, apakah oposisi dapat bekerja secara bebas, dan apakah hasil pemilu benar-benar membuka peluang pergantian pemerintahan. Dalam pengalaman Orde Baru, ukuran pertama relatif terpenuhi, sementara ukuran kedua menghadapi persoalan serius.

Pemilu 1982 memperlihatkan pola tersebut semakin jelas. Pemungutan suara berlangsung pada 4 Mei 1982. Golkar memperoleh 64,34 persen suara dan 242 kursi, naik dari Pemilu 1977. PPP memperoleh 27,78 persen suara dan 94 kursi, sedangkan PDI memperoleh 7,88 persen dan 24 kursi. Golkar kembali menang tanpa kesulitan berarti.

Tetapi Pemilu 1982 juga penting karena negara mulai merespons kritik terhadap penyelenggaraan pemilu. Bawaslu mencatat bahwa pembentukan Panitia Pengawas Pelaksanaan Pemilu atau Panwaslak pada 1982 berkaitan dengan munculnya protes atas dugaan pelanggaran dan manipulasi dalam pemilu sebelumnya. Keberadaan lembaga pengawasan itu menunjukkan bahwa persoalan kualitas pemilu sudah menjadi perhatian politik, meskipun mekanisme pengawasan pada masa tersebut belum memiliki independensi seperti lembaga penyelenggara dan pengawas pemilu pada era Reformasi.

Perdebatan mengenai pemilu pada masa Orde Baru karena itu tidak sederhana. Tidak tepat menyatakan bahwa seluruh hasil pemilu merupakan hasil rekayasa tanpa dukungan masyarakat. Golkar memang memiliki pemilih yang nyata. Pembangunan ekonomi, stabilitas politik, perluasan pendidikan, program pertanian, dan peningkatan infrastruktur memberikan alasan konkret bagi sebagian masyarakat untuk mendukung pemerintah. Sebaliknya, juga tidak tepat menyebut kemenangan Golkar semata-mata sebagai ekspresi preferensi politik yang sepenuhnya bebas dari pengaruh negara. Struktur birokrasi, militer, regulasi politik, dan pembatasan ruang oposisi memberikan keuntungan yang tidak dimiliki PPP dan PDI.

Pemilu 1987 membawa perubahan yang lebih tajam. Golkar memperoleh 73,16 persen suara dan 299 kursi. PPP merosot menjadi 15,97 persen dan 61 kursi, sedangkan PDI meningkat menjadi 10,87 persen dan 40 kursi. Dibandingkan 1982, Golkar menambah 57 kursi, sementara PPP kehilangan 33 kursi.

Kemerosotan PPP tidak dapat dilepaskan dari perubahan hubungan antara negara dan politik Islam. Sebelum Pemilu 1987, pemerintah memberlakukan kebijakan yang semakin mempersempit identitas politik partai. PPP tidak lagi menggunakan asas Islam dan lambang Ka’bah dalam pemilu tersebut. Pada saat yang sama, hubungan pemerintah dengan sebagian unsur NU mengalami perubahan. KPU mencatat perubahan itu sebagai salah satu faktor penting yang berhubungan dengan kemerosotan PPP pada 1987.

Perubahan kembali didominasi oleh Orde Baru yang tidak hanya mengatur jumlah partai, tetapi juga mengatur identitas politik yang boleh ditampilkan secara terbuka. Partai tetap ada, pemilu tetap ada, tetapi ruang ideologisnya semakin sempit. Negara menghendaki organisasi politik bergerak dalam kerangka yang dianggap selaras dengan Pancasila dan stabilitas nasional. Politik identitas yang berpotensi membangun mobilisasi independen semakin dibatasi.

Golkar justru mendapatkan keuntungan dari penyempitan ruang tersebut. Ia tidak harus mengembangkan identitas ideologis yang sangat spesifik. Golkar menawarkan dirinya sebagai kekuatan pembangunan, stabilitas, dan karya. Bahasa politik seperti itu sejalan dengan narasi pemerintah bahwa konflik ideologis masa lalu telah membawa Indonesia menuju krisis dan bahwa pembangunan membutuhkan keteraturan.

Pada periode yang sama, negara semakin memperkuat kontrol terhadap birokrasi. Pegawai negeri berada dalam struktur pemerintahan yang sangat hierarkis. Dalam praktik politik Orde Baru, birokrasi menjadi salah satu jaringan yang penting untuk mendukung Golkar. Kondisi tersebut membuat batas antara state apparatus dan political machinery semakin sulit dibedakan. Negara secara administratif tetap berjalan, tetapi aparatnya berada dalam lingkungan politik yang sangat kuat.

Kekuatan birokrasi juga membuat Golkar memiliki jaringan sampai ke tingkat bawah. Program pembangunan yang menjangkau desa, kecamatan, dan kabupaten menciptakan hubungan langsung antara negara dan masyarakat. Aparatur pemerintah menjadi penghubung antara kebijakan pusat dengan kehidupan sehari-hari. Jaringan administratif tersebut sekaligus menyediakan infrastruktur politik yang sangat luas.

Militer menambah lapisan kekuasaan lain. Pada masa Orde Baru, ABRI tidak hanya berfungsi sebagai institusi pertahanan dan keamanan, tetapi juga memiliki peran sosial-politik. Sejumlah anggota ABRI memperoleh kursi di parlemen melalui mekanisme pengangkatan, bukan pemilu. Bawaslu mencatat bahwa pada periode Pemilu 1971–1982 terdapat alokasi 75 kursi DPR untuk unsur ABRI, kemudian meningkat menjadi 100 kursi pada pemilu-pemilu berikutnya.

Artinya, bahkan komposisi parlemen tidak sepenuhnya ditentukan oleh suara pemilih. Sebagian anggota DPR masuk melalui mekanisme pengangkatan. Konsekuensinya sangat penting: legitimasi politik Orde Baru tidak hanya dibangun melalui pemilu, tetapi melalui kombinasi antara kursi hasil pemilihan dan kursi yang diberikan kepada kelompok tertentu. Parlemen tetap menjadi lembaga perwakilan, tetapi representasinya tidak sepenuhnya berasal dari kompetisi elektoral.

Pemilu 1992 kemudian memperlihatkan bahwa dominasi Golkar tidak selalu bergerak dalam garis lurus. Golkar turun dari 73,16 persen suara pada 1987 menjadi 68,10 persen pada 1992 dan kehilangan 17 kursi, dari 299 menjadi 282. PPP memperoleh 17,01 persen dan 62 kursi, sedangkan PDI mengalami kenaikan menjadi 14,89 persen dan 56 kursi.

Kenaikan PDI menjadi perkembangan politik yang menarik. Partai yang selama beberapa tahun berada di bawah bayang-bayang Golkar mulai memperoleh ruang elektoral lebih besar. PDI belum menjadi ancaman terhadap kekuasaan Soeharto, tetapi pertumbuhan suaranya memperlihatkan bahwa masyarakat masih memiliki preferensi politik yang tidak sepenuhnya identik dengan pemerintah.

Pemilu 1992 juga menunjukkan bahwa dominasi rezim tidak berarti seluruh hasil politik dapat diprediksi dengan mudah. Golkar tetap menang, tetapi perolehan suara dan kursinya menurun. PPP bertahan, sementara PDI justru tumbuh. Perubahan tersebut menjadi tanda bahwa masyarakat mengalami transformasi sosial dan politik yang tidak seluruhnya dapat dikendalikan melalui desain kelembagaan.

Pertumbuhan kelas menengah, meningkatnya pendidikan, urbanisasi, perkembangan pers, dan semakin luasnya akses informasi membuat masyarakat Indonesia pada 1990-an berbeda dari masyarakat pada awal Orde Baru. Negara masih sangat kuat, tetapi masyarakat juga semakin kompleks. Kepentingan ekonomi dan sosial semakin beragam. Tuntutan terhadap transparansi, pemerintahan yang bersih, hak politik, dan kebebasan berekspresi mulai memperoleh ruang lebih besar.

Pemerintah merespons dinamika tersebut dengan tetap mempertahankan struktur politik yang ada. Pemilu 1992 tidak membuka jalan menuju pergantian kekuasaan. Soeharto tetap menjadi presiden dan Golkar tetap menjadi kekuatan dominan. Namun, kemenangan yang lebih kecil menunjukkan bahwa legitimasi elektoral tidak selalu bergerak sejalan dengan kemampuan negara mengendalikan masyarakat.

Lima tahun kemudian, Pemilu 1997 menjadi pemilu terakhir Orde Baru. Pemungutan suara berlangsung pada 29 Mei 1997. Hasilnya kembali memberikan kemenangan besar kepada Golkar, yang memperoleh 74,51 persen suara dan 325 kursi. PPP memperoleh 22,43 persen dan 89 kursi, sementara PDI hanya memperoleh 3,06 persen dan 11 kursi.

Secara statistik, Golkar kembali menguat. Perolehan suaranya meningkat 6,41 poin dibandingkan 1992. PPP juga mengalami kenaikan cukup besar. Sebaliknya, PDI mengalami kejatuhan tajam. Penurunan PDI berkaitan erat dengan konflik internal yang memecah kepemimpinan partai menjelang pemilu. KPU mencatat bahwa konflik antara kubu Soerjadi dan kubu Megawati Soekarnoputri menjadi salah satu faktor utama merosotnya perolehan suara PDI.

Konflik PDI mempunyai konsekuensi yang jauh lebih besar daripada sekadar hasil pemilu. Pemerintah mendukung kepengurusan PDI di bawah Soerjadi setelah konflik kepemimpinan, sementara kelompok pendukung Megawati menolak hasil tersebut. Ketegangan itu memperlihatkan bahwa otonomi partai politik sangat terbatas. Negara memiliki kemampuan besar untuk menentukan siapa yang dapat memimpin organisasi politik yang secara formal bukan bagian dari pemerintah.

Peristiwa tersebut kemudian menjadi salah satu mata rantai penting menuju krisis politik 1998. Megawati yang disingkirkan dari struktur formal PDI justru berkembang menjadi simbol perlawanan terhadap intervensi pemerintah. Dukungan politik terhadapnya tidak hilang setelah konflik internal. Sebaliknya, penyingkiran tersebut membantu membangun identitas oposisi yang lebih kuat di luar struktur resmi Orde Baru.

Pemilu 1997 dengan demikian memiliki paradoks. Secara statistik, Golkar memperoleh kemenangan terbesar sejak 1987 dan pemerintah tampak semakin kuat. Tetapi kurang dari satu tahun kemudian, Soeharto mengundurkan diri. Sistem yang tampak kokoh melalui angka elektoral ternyata sangat rentan ketika menghadapi krisis ekonomi dan kehilangan kepercayaan politik.

Peristiwa tersebut menunjukkan keterbatasan legitimasi elektoral dalam sistem yang tidak menyediakan kompetisi kekuasaan secara seimbang. Selama kondisi ekonomi stabil dan negara mampu mengendalikan konflik, sistem dapat terlihat sangat kuat. Tetapi ketika krisis ekonomi menghantam, masyarakat tidak memiliki cukup saluran institusional untuk mengoreksi pemerintah melalui pemilu. Pemilu baru saja dilaksanakan pada 1997 dan Golkar menang besar. Karena itu, ketika krisis Asia berkembang menjadi krisis politik pada 1998, tekanan perubahan tidak dapat menunggu pemilu berikutnya.

Enam pemilu Orde Baru menyajikan pola yang sangat konsisten. Golkar menang pada 1971 dengan 62,82 persen, kemudian 62,11 persen pada 1977, 64,34 persen pada 1982, 73,16 persen pada 1987, 68,10 persen pada 1992, dan 74,51 persen pada 1997. KPU mencatat keseluruhan periode tersebut sebagai enam kali pemilu selama masa pemerintahan Soeharto.

Angka tersebut sekaligus dominasi Golkar tidak selalu meningkat secara linear. Ada penurunan pada 1977, kenaikan pada 1982, lonjakan besar pada 1987, penurunan kembali pada 1992, lalu kenaikan pada 1997. Variasi itu penting karena menunjukkan adanya dinamika pemilih. Masyarakat tidak selalu memberikan suara dalam proporsi yang sama. Ada perubahan dukungan di berbagai daerah dan kelompok sosial.

Tetapi perubahan elektoral tersebut tidak mengubah pemerintahan. Inilah karakter utama pemilu Orde Baru. Pergeseran suara dapat terjadi tanpa menghasilkan pergantian kekuasaan. Kompetisi elektoral berlangsung, tetapi alternation in power tidak terjadi. Golkar menang, MPR terbentuk, dan Soeharto kembali memperoleh mandat sebagai presiden.

Mekanisme tersebut berkaitan erat dengan struktur MPR. Presiden tidak dipilih langsung oleh rakyat. Pemilihan presiden dilakukan MPR, sementara komposisi MPR tidak seluruhnya berasal dari hasil pemilu. Karena Golkar menguasai kekuatan politik utama di parlemen dan didukung unsur pengangkatan, proses pemilihan presiden berlangsung dalam konfigurasi yang sangat menguntungkan Soeharto. KPU menegaskan bahwa sepanjang era Soeharto, presiden dipilih oleh MPR.

Pemilu legislatif dan pergantian presiden merupakan dua proses yang saling berhubungan tetapi tidak identik. Rakyat memilih anggota legislatif, sedangkan presiden dipilih oleh MPR. Karena struktur MPR berada dalam kendali politik Orde Baru, kemenangan Golkar secara tidak langsung memperkuat peluang Soeharto untuk terus terpilih.

Sistem tersebut membangun rantai legitimasi yang berlapis. Pemilih memberikan suara kepada peserta pemilu. Hasil tersebut membentuk sebagian komposisi DPR dan MPR. MPR kemudian memilih presiden. Presiden membentuk pemerintahan. Pemerintahan mengendalikan birokrasi dan pembangunan. Birokrasi serta jaringan negara kembali menjadi sumber dukungan politik. Siklus tersebut menciptakan feedback loop yang memperkuat kekuasaan.

Dalam teori politik, kondisi seperti itu menunjukkan pentingnya membedakan antara legitimasi prosedural dan legitimasi substantif. Prosedur pemilu dapat berjalan secara teratur, tetapi kualitas demokrasi tetap dipertanyakan jika kompetisi tidak seimbang, oposisi dibatasi, media dikendalikan, sebagian anggota parlemen diangkat, dan pergantian pemerintahan hampir mustahil terjadi.

Namun, sejarah Orde Baru tidak dapat diringkas hanya dengan istilah otoritarianisme. Ada institusi yang bekerja, ada pemilih yang benar-benar memilih, ada partai yang memperoleh dukungan, dan ada perubahan suara dari satu pemilu ke pemilu berikutnya. Bahkan PPP dan PDI mampu mempertahankan basis sosial yang nyata meskipun ruang geraknya terbatas. Karena itu, pembacaan yang lebih akurat adalah melihat Orde Baru sebagai sistem politik yang memadukan institusi elektoral dengan kontrol negara yang sangat kuat.

Keteraturan pemilu juga memiliki arti penting dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia. Setelah pengalaman Pemilu 1955 dan kekacauan politik pada dekade berikutnya, negara berhasil membangun kalender pemilu yang konsisten. Dari sisi administrasi negara, hal tersebut merupakan capaian institusional. Tetapi keteraturan itu berjalan bersama lemahnya independensi penyelenggaraan dan pengawasan. Bawaslu mencatat bahwa tuntutan terhadap penyelenggara pemilu yang independen semakin menguat setelah pengalaman panjang kooptasi kekuasaan pada era sebelumnya.

Kontradiksi tersebut menjadi salah satu warisan paling penting Orde Baru. Indonesia belajar bahwa pemilu yang teratur belum tentu cukup untuk menjamin demokrasi. Demokrasi membutuhkan lebih dari jadwal pemungutan suara. Ia membutuhkan kesetaraan kompetisi, kebebasan berkumpul, kebebasan pers, transparansi, lembaga pengawasan yang independen, peradilan yang mampu mengontrol kekuasaan, serta kemungkinan nyata untuk mengganti pemerintahan secara damai.

Selama tiga dekade, Orde Baru berhasil membuat kekuasaan tampak stabil karena hampir seluruh komponen sistem politik bergerak dalam arah yang sama. Golkar menjadi kendaraan politik dominan. Birokrasi menjadi jaringan administratif sekaligus politik. ABRI memiliki peran sosial-politik. Partai berada dalam ruang yang sempit. Pers menghadapi kontrol. MPR memilih presiden dalam konfigurasi yang telah terbentuk. Pembangunan memberikan legitimasi kinerja. Seluruh unsur tersebut saling menopang.

Tetapi sistem yang sangat terkonsolidasi juga memiliki kelemahan struktural. Ketika pusat kekuasaan terlalu kuat, koreksi terhadap kebijakan menjadi lebih sulit. Ketika kritik dianggap sebagai ancaman stabilitas, informasi negatif dapat terlambat mencapai pengambil keputusan. Ketika oposisi tidak memiliki ruang memadai, ketidakpuasan tidak tersalurkan melalui institusi politik. Dan ketika ekonomi mengalami guncangan besar, masalah yang sebelumnya dapat dikelola secara administratif dapat berubah menjadi krisis legitimasi.

Pemilu 1997 menjadi bukti paling jelas. Golkar memenangkan pemilu dengan 74,51 persen suara, tetapi kemenangan tersebut tidak mampu menyelamatkan rezim dari krisis yang datang beberapa bulan kemudian. Krisis ekonomi Asia yang mulai menghantam Indonesia pada 1997 menguji fondasi Orde Baru lebih keras daripada seluruh kompetisi elektoral sebelumnya.

Ketika nilai rupiah jatuh, sistem perbankan terguncang, harga-harga meningkat, perusahaan mengalami kesulitan, dan kepercayaan terhadap pemerintah merosot, legitimasi pembangunan yang selama puluhan tahun menjadi sumber kekuatan rezim ikut terganggu. Stabilitas yang selama ini menjadi dasar pemerintahan mulai berubah menjadi persoalan. Pemerintah tidak lagi hanya menghadapi persoalan ekonomi, tetapi pertanyaan yang jauh lebih mendasar mengenai kemampuan negara mengelola krisis.

Di tengah keadaan tersebut, kritik terhadap korupsi, kolusi, dan nepotisme semakin kuat. Kekayaan keluarga Soeharto, hubungan antara penguasa dan kelompok bisnis, serta praktik monopoli dan konsesi yang berkembang selama Orde Baru menjadi bagian dari perdebatan publik. Struktur politik yang sebelumnya mampu menahan kritik mulai kehilangan efektivitas ketika tekanan ekonomi memperbesar ketidakpuasan masyarakat.

Enam pemilu Orde Baru menghasilkan sebuah paradoks sejarah. Pemilu membantu memberikan legitimasi kepada pemerintahan Soeharto, tetapi keterbatasan kompetisi politik membuat sistem kurang memiliki mekanisme koreksi ketika krisis datang. Selama ekonomi tumbuh dan pembangunan menghasilkan legitimasi, kelemahan itu dapat ditutupi. Ketika ekonomi runtuh, seluruh struktur legitimasi ikut terguncang.

Soeharto masih memenangkan Pemilu 1997. Namun, itu adalah kemenangan terakhirnya. Kurang dari setahun kemudian, mahasiswa turun ke jalan, demonstrasi meluas, kerusuhan terjadi, dukungan politik terhadap presiden melemah, dan pada 21 Mei 1998 Soeharto mengundurkan diri setelah 32 tahun berkuasa. Runtuhnya Orde Baru menunjukkan bahwa kekuasaan politik tidak hanya ditentukan oleh hasil pemilu, tetapi juga oleh kemampuan sebuah sistem merespons perubahan sosial, ekonomi, dan tuntutan legitimasi.

Sebelum keruntuhan tersebut terjadi, ada satu unsur kekuasaan yang selama bertahun-tahun menjadi bagian penting dari arsitektur Orde Baru yaitu ABRI. Militer bukan hanya berada di belakang Golkar, tetapi memperoleh ruang formal dalam kehidupan politik melalui konsep Dwifungsi. Peran itu memungkinkan anggota militer duduk dalam parlemen, birokrasi, pemerintahan daerah, dan berbagai institusi publik tanpa melalui pemilu. Sistem tersebut menjadi salah satu ciri paling khas Orde Baru sekaligus salah satu persoalan terbesar dalam hubungan sipil-militer Indonesia.

Dwifungsi ABRI, Militer Memasuki Ruang Politik

Orde Baru tidak hanya dibangun melalui kemenangan pemilu, birokrasi, Golkar, dan politik pembangunan. Ada satu institusi yang menempati posisi jauh lebih dalam dalam arsitektur kekuasaan Soeharto: Angkatan Bersenjata Republik Indonesia atau ABRI. Militer tidak sekadar ditempatkan sebagai alat pertahanan negara, tetapi diberi ruang untuk ikut menentukan arah pemerintahan, menduduki jabatan sipil, menjadi anggota parlemen, mengelola pemerintahan daerah, dan memengaruhi kehidupan sosial-politik. Doktrin yang kemudian dikenal sebagai Dwifungsi ABRI menjadi salah satu karakter paling menentukan dari negara Orde Baru.

Namun, Dwifungsi ABRI tidak lahir begitu saja setelah Soeharto mengambil alih kekuasaan. Akarnya sudah muncul pada masa Demokrasi Terpimpin. Jenderal Abdul Haris Nasution memperkenalkan gagasan yang dikenal sebagai Jalan Tengah pada 1958. Dalam konsep tersebut, tentara tidak dimaksudkan untuk mengambil alih pemerintahan secara langsung, tetapi juga tidak ditempatkan semata-mata sebagai alat teknis pemerintah. Militer dipandang sebagai salah satu kekuatan nasional yang memiliki hak untuk ikut menentukan kehidupan politik. Pusat Sejarah TNI sendiri menjelaskan bahwa gagasan Jalan Tengah Nasution menjadi dasar konseptual bagi berkembangnya peran ganda militer sebagai kekuatan pertahanan-keamanan sekaligus kekuatan sosial-politik.

Gagasan tersebut lahir dari pengalaman sejarah Indonesia yang berbeda dari negara demokrasi liberal. Tentara Indonesia tumbuh dari revolusi kemerdekaan, bergerilya, berhadapan langsung dengan kekuatan kolonial, kemudian terlibat dalam menghadapi berbagai pemberontakan dan konflik bersenjata setelah kemerdekaan. Para perwira militer merasa bahwa mereka bukan institusi yang dibentuk sekadar untuk menjaga perbatasan, melainkan salah satu aktor yang ikut mendirikan dan mempertahankan negara. Pengalaman tersebut melahirkan apa yang kemudian disebut sebagai historical political entitlement, yakni pandangan bahwa pengalaman perjuangan bersenjata memberikan legitimasi moral untuk ikut menentukan masa depan negara.

Masalahnya muncul ketika legitimasi historis itu berubah menjadi kewenangan politik yang bersifat permanen. Dalam negara demokratis, jasa sejarah tidak dengan sendirinya memberikan hak institusional kepada militer untuk menguasai jabatan politik. Tentara dapat memiliki sejarah panjang dalam perjuangan kemerdekaan, tetapi setelah negara memiliki pemerintahan konstitusional, pembagian kewenangan harus ditentukan oleh hukum dan prinsip supremasi sipil. Ketika militer mulai memperoleh posisi politik berdasarkan identitas institusionalnya, batas antara civilian government dan military establishment menjadi semakin kabur.

Perubahan itu berlangsung bertahap. Pada masa Demokrasi Terpimpin, sejumlah perwira militer telah menduduki jabatan politik dan pemerintahan. Dalam persaingan keras antara Presiden Soekarno, PKI, dan Angkatan Darat, militer memperoleh posisi yang semakin penting. Para perwira ditempatkan pada jabatan pemerintahan daerah, kementerian, perusahaan negara, dan lembaga politik. Pusat Sejarah TNI mencatat bahwa konsep Jalan Tengah berkembang dalam suasana rivalitas politik yang tajam, termasuk ketika TNI Angkatan Darat menempatkan personelnya dalam lembaga eksekutif dan legislatif.

Setelah 1965, konfigurasi kekuasaan berubah secara drastis. PKI dihancurkan sebagai kekuatan politik, Soekarno kehilangan kekuasaan, dan Soeharto muncul sebagai pusat pemerintahan baru. Dalam situasi tersebut, militer tidak lagi sekadar salah satu kekuatan yang berkompetisi dengan aktor politik lain. ABRI menjadi salah satu fondasi utama negara Orde Baru. Struktur komando militer yang menjangkau berbagai daerah kemudian bertemu dengan birokrasi pemerintahan dan jaringan politik Golkar. Tiga unsur itu—militer, birokrasi, dan Golkar—saling menguatkan dalam mempertahankan stabilitas politik yang menjadi doktrin utama pemerintahan Soeharto.

Soeharto memahami bahwa kekuasaan tidak cukup dikendalikan dari Istana. Pemerintahan membutuhkan jaringan sampai ke tingkat daerah dan masyarakat. Struktur komando teritorial ABRI menyediakan jaringan tersebut. Komando militer tersusun secara berlapis dari pusat hingga wilayah, sehingga militer memiliki kapasitas organisasi yang menjangkau hampir seluruh Indonesia. Dalam praktik politik Orde Baru, struktur itu membuat ABRI bukan hanya aktor pertahanan, tetapi juga institusi dengan kemampuan mobilisasi sosial dan politik yang sangat besar.

Di tingkat pusat, anggota ABRI memperoleh kursi di DPR dan MPR melalui mekanisme pengangkatan. Mereka tidak perlu mengikuti pemilu untuk mendapatkan representasi tersebut. Keberadaan kursi ABRI memperlihatkan bahwa parlemen Orde Baru tidak sepenuhnya dibentuk berdasarkan hasil suara rakyat. Pada periode tertentu, jumlah anggota ABRI yang memperoleh kursi melalui pengangkatan mencapai puluhan hingga seratus kursi. Bahkan terdapat aturan khusus mengenai pengangkatan anggota MPR dan DPR dari unsur ABRI dan Golongan Karya.

Mekanisme tersebut memiliki konsekuensi politik yang besar. Dalam sistem demokrasi elektoral, kursi parlemen pada dasarnya merupakan konsekuensi dari pilihan pemilih. Dalam sistem Orde Baru, sebagian kursi diberikan berdasarkan representasi institusional. ABRI memperoleh akses langsung ke proses legislasi dan pengambilan keputusan tanpa harus terlebih dahulu memperoleh suara rakyat. Dengan demikian, militer memiliki dua sumber legitimasi sekaligus: legitimasi sebagai institusi pertahanan dan legitimasi politik melalui kursi yang disediakan negara.

Keadaan itu semakin kuat karena presiden sendiri dipilih oleh MPR, bukan langsung oleh rakyat. Selama Golkar menjadi kekuatan dominan dan unsur ABRI memiliki kursi tersendiri, konfigurasi MPR sangat menguntungkan Soeharto. Militer tidak hanya menjaga keamanan pemerintahan, tetapi juga menjadi bagian dari mekanisme politik yang membantu mempertahankan pemerintahan tersebut.

Dwifungsi kemudian mendapatkan dasar hukum yang lebih eksplisit melalui Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1982 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pertahanan Keamanan Negara Republik Indonesia. Undang-undang yang ditetapkan pada 19 September 1982 tersebut mengatur sistem pertahanan-keamanan negara, hak dan kewajiban warga negara dalam pembelaan negara, kedudukan ABRI, pengelolaan pertahanan-keamanan, hingga pembiayaan pertahanan. UU itu kemudian diubah melalui UU Nomor 1 Tahun 1988 dan baru dicabut setelah lahirnya UU Nomor 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara.

Penting membedakan antara lahirnya konsep dan penguatan legal-formalnya. Dwifungsi bukan baru muncul pada 1982. Praktik keterlibatan militer dalam politik telah berlangsung jauh sebelumnya. UU 20/1982 memberikan kerangka hukum yang lebih kuat terhadap sistem pertahanan-keamanan yang telah berkembang selama Orde Baru. Karena itu, menyebut 1982 sebagai satu-satunya tahun kelahiran Dwifungsi akan menyederhanakan sejarah. Yang terjadi lebih tepat dipahami sebagai proses institusionalisasi: gagasan yang telah berkembang sejak akhir 1950-an memperoleh bentuk hukum dan kelembagaan yang semakin kokoh di bawah Orde Baru.

Dalam praktiknya, peran politik ABRI meluas jauh melewati parlemen. Perwira militer dapat menduduki jabatan gubernur, bupati, wali kota, menteri, duta besar, pimpinan lembaga negara, hingga posisi penting dalam perusahaan milik negara. Di sejumlah daerah, komandan militer juga memiliki pengaruh besar terhadap pengambilan keputusan pemerintahan. Kondisi ini menciptakan apa yang dalam studi hubungan sipil-militer dikenal sebagai military penetration into civilian institutions—penetrasi institusi militer ke ruang pemerintahan sipil.

Fenomena tersebut menghasilkan keuntungan politik yang sangat besar untuk rezim Soeharto. Ketika seorang gubernur berasal dari militer, kepala daerah berhubungan erat dengan struktur komando wilayah. Ketika pejabat birokrasi memiliki latar belakang ABRI, hubungan antara administrasi pemerintahan dan keamanan menjadi lebih mudah diintegrasikan. Ketika anggota ABRI duduk di parlemen, pemerintah memiliki kekuatan politik tambahan di luar Golkar. Dengan demikian, Dwifungsi tidak berdiri sendiri. Ia bekerja sebagai bagian dari sistem kekuasaan yang lebih luas.

Di tingkat masyarakat, struktur teritorial juga membuat negara memiliki kapasitas pemantauan dan pengendalian yang kuat. Aparat militer hadir sampai tingkat daerah dan desa melalui struktur komando. Dalam kondisi tertentu, keberadaan tersebut membantu pemerintah menjaga keamanan dan merespons konflik. Tetapi struktur yang sama juga dapat digunakan untuk mengawasi aktivitas politik masyarakat. Batas antara fungsi keamanan dan fungsi politik menjadi sulit ditentukan ketika kegiatan sosial yang dianggap mengganggu stabilitas negara dapat masuk ke dalam perhatian aparat keamanan.

Konsep stabilitas nasional menjadi legitimasi utama. Pemerintah berargumentasi bahwa Indonesia memiliki pengalaman panjang dengan pemberontakan, konflik ideologis, dan ketegangan politik sehingga negara membutuhkan institusi yang mampu menjaga ketertiban. Dalam kerangka tersebut, keterlibatan ABRI dalam kehidupan politik dipandang sebagai mekanisme untuk mencegah kekacauan dan menjaga kesinambungan pembangunan.

Argumentasi itu memiliki konteks sejarah yang nyata. Indonesia memang mengalami pemberontakan dan konflik bersenjata pada masa awal kemerdekaan. Tetapi persoalan politik muncul ketika ancaman keamanan yang bersifat temporal dijadikan alasan untuk mempertahankan peran politik militer secara permanen. Emergency logic yang semestinya bersifat terbatas dapat berubah menjadi struktur kekuasaan jangka panjang.

Orde Baru kemudian membangun hubungan yang sangat erat antara keamanan dan politik. Kritik politik dapat dipandang sebagai persoalan stabilitas. Demonstrasi dapat dibaca sebagai ancaman ketertiban. Aktivitas organisasi masyarakat dapat diawasi melalui perspektif keamanan. Persoalan yang seharusnya diselesaikan melalui kompetisi politik dan kebebasan sipil sering kali masuk ke dalam kerangka pengamanan negara.

Dampaknya terhadap demokrasi sangat besar. Demokrasi membutuhkan kompetisi antara kekuatan politik dalam ruang yang relatif setara. Jika salah satu institusi negara memiliki senjata, struktur komando, akses birokrasi, dan kursi politik sekaligus, maka kompetisi tersebut tidak lagi berlangsung pada medan yang sama. PPP dan PDI berhadapan bukan hanya dengan Golkar sebagai peserta pemilu, tetapi dengan sistem negara yang jauh lebih luas.

Hubungan ABRI dengan Golkar memperlihatkan persoalan tersebut secara jelas. Golkar secara formal bukan partai politik pada awal perkembangannya, tetapi menjadi kendaraan politik utama Orde Baru. Banyak perwira aktif dan purnawirawan memiliki hubungan erat dengan struktur Golkar. Dalam praktik politik, ABRI dan Golkar kemudian menjadi dua komponen yang saling menopang. Militer menyediakan kekuatan institusional dan jaringan keamanan, sementara Golkar menjadi kendaraan elektoral utama pemerintahan.

Kondisi tersebut membuat istilah civil-military relations menjadi sangat penting untuk memahami Orde Baru. Masalahnya bukan semata-mata apakah tentara terlibat dalam politik, tetapi siapa yang mengendalikan siapa. Dalam demokrasi dengan supremasi sipil, militer berada di bawah otoritas politik yang dipilih melalui mekanisme konstitusional. Dalam sistem Orde Baru, hubungan tersebut menjadi lebih kompleks karena militer sendiri merupakan bagian dari kekuatan politik yang menopang pemerintah.

Keterlibatan tersebut juga memengaruhi budaya birokrasi. Ketika latar belakang militer menjadi salah satu jalur penting menuju jabatan publik, birokrasi berkembang dalam suasana yang menekankan loyalitas, hierarki, disiplin, dan stabilitas. Nilai-nilai tersebut dapat berguna untuk organisasi negara, tetapi menjadi problematik jika menggantikan prinsip akuntabilitas publik dan kebebasan politik.

Dalam sistem seperti itu, kritik terhadap pemerintah dapat kehilangan posisi sebagai mekanisme koreksi. Negara lebih mudah melihat kritik sebagai gangguan ketertiban daripada sebagai bagian dari proses demokrasi. Ketika aparat keamanan memperoleh kewenangan besar dalam ruang sipil, risiko penyalahgunaan kekuasaan meningkat karena pengawasan eksternal terhadap institusi tersebut relatif lemah.

Berbagai kasus sepanjang Orde Baru kemudian memperlihatkan konsekuensi tersebut. Penanganan demonstrasi, konflik politik, gerakan oposisi, persoalan Papua dan Timor Timur, hingga sejumlah kasus pelanggaran hak asasi manusia memperlihatkan bahwa pendekatan keamanan sering menjadi instrumen utama negara. Tidak semua tindakan ABRI dapat ditempatkan dalam kategori yang sama, dan tidak semua operasi keamanan otomatis merupakan tindakan politik. Namun, akumulasi kewenangan yang besar membuat batas antara pertahanan, keamanan, dan kontrol politik semakin tipis.

Persoalan itu juga terlihat dalam pengisian jabatan kepala daerah. Sejumlah perwira aktif maupun purnawirawan memperoleh posisi strategis dalam pemerintahan daerah. Ketika kepala daerah sekaligus memiliki kedekatan dengan struktur militer, pemerintah pusat memiliki instrumen tambahan untuk menjaga kepatuhan politik daerah. Otonomi daerah yang masih sangat terbatas pada masa Orde Baru semakin memperkuat sentralisasi tersebut.

Masyarakat sipil tidak memiliki banyak ruang untuk membangun organisasi politik yang independen. Organisasi mahasiswa, serikat pekerja, kelompok profesi, media, dan organisasi masyarakat berada dalam lingkungan regulasi yang ketat. Negara mengatur banyak aspek kehidupan organisasi melalui kerangka stabilitas dan keamanan. ABRI berada di salah satu pusat sistem pengawasan tersebut.

Namun, Dwifungsi juga memiliki paradoks. Militer yang masuk terlalu jauh ke ruang politik pada akhirnya ikut memikul beban politik pemerintah. Ketika kebijakan pemerintah berhasil, ABRI dapat dianggap sebagai bagian dari keberhasilan. Tetapi ketika terjadi kegagalan atau pelanggaran, militer juga menjadi salah satu institusi yang dipersoalkan. Netralitas profesional angkatan bersenjata menjadi semakin sulit dipertahankan karena institusi tersebut sudah terikat dengan kepentingan kekuasaan.

Ketika krisis Orde Baru mulai membesar pada 1997–1998, persoalan tersebut menjadi semakin nyata. Soeharto menghadapi krisis ekonomi, demonstrasi mahasiswa, konflik elite, dan tekanan publik yang semakin kuat. ABRI berada dalam posisi sulit: mempertahankan pemerintahan yang telah menjadi bagian dari struktur politiknya atau merespons perubahan politik yang berkembang di masyarakat.

Keruntuhan Orde Baru mulai terendus, ketika dukungan politik terhadap Soeharto melemah dan tekanan masyarakat meningkat, ABRI sendiri menghadapi perubahan internal. Pemisahan antara kepentingan institusi militer dan keberlangsungan kekuasaan presiden menjadi semakin penting.

Reformasi kemudian menjadikan penghapusan Dwifungsi sebagai salah satu agenda utama. ABRI dipisahkan menjadi TNI dan Polri. TNI diarahkan kembali pada fungsi pertahanan, sementara Polri ditempatkan sebagai institusi keamanan dalam negeri yang terpisah. MPR melalui TAP MPR VI/MPR/2000 menetapkan pemisahan TNI dan Polri, sedangkan TAP MPR VII/MPR/2000 mengatur peran TNI dan Polri dalam kerangka baru pasca-Orde Baru. Kedua ketetapan tersebut ditetapkan pada 18 Agustus 2000.

Perubahan tersebut bukan sekadar pergantian nama organisasi. Reformasi berusaha mengubah prinsip dasar hubungan antara militer dan negara. Tentara tidak lagi ditempatkan sebagai kekuatan sosial-politik yang memiliki hak institusional untuk mengatur pemerintahan. TNI diarahkan menjadi alat negara di bidang pertahanan, sementara politik diserahkan kepada institusi sipil yang memperoleh legitimasi konstitusional.

UU Nomor 3 Tahun 2002 kemudian mencabut UU Nomor 20 Tahun 1982 beserta perubahannya. Pemerintah dan parlemen menyatakan bahwa kerangka lama pertahanan-keamanan sudah tidak sesuai dengan perkembangan ketatanegaraan dan perubahan kelembagaan TNI setelah Reformasi.

Perubahan tersebut kemudian diperkuat oleh UU Nomor 34 Tahun 2004 tentang TNI yang menegaskan profesionalisme TNI, supremasi sipil, demokrasi, hak asasi manusia, dan posisi TNI sebagai alat pertahanan negara. Dengan demikian, secara normatif, era Dwifungsi telah berakhir dan Indonesia memasuki model hubungan sipil-militer yang berbeda dari Orde Baru.

Tetapi sejarah Dwifungsi memberikan pelajaran yang lebih luas daripada sekadar soal militer. Ia menunjukkan bahwa institusi negara dapat berubah menjadi instrumen kekuasaan ketika batas kewenangannya tidak dijaga. Militer yang memiliki senjata, struktur komando, akses birokrasi, dan kewenangan politik sekaligus menciptakan konsentrasi kekuasaan yang sulit dikontrol. Demokrasi tidak hanya membutuhkan pemilu, tetapi juga pembagian kewenangan yang jelas antara institusi sipil dan militer.

Dalam sejarah Indonesia, gagasan Jalan Tengah pada awalnya muncul dari pengalaman sebuah tentara revolusioner yang merasa memiliki tanggung jawab terhadap masa depan negara. Dalam perjalanan berikutnya, gagasan itu berkembang menjadi Dwifungsi yang memberikan militer posisi struktural dalam politik Orde Baru. Transformasi tersebut memperlihatkan bagaimana sebuah gagasan yang lahir dalam situasi tertentu dapat berubah makna ketika ditempatkan dalam rezim yang berbeda.

Karena itu, persoalan Dwifungsi bukan hanya apakah tentara boleh atau tidak boleh berpolitik. Persoalan yang lebih mendasar adalah bagaimana negara memastikan bahwa kekuasaan bersenjata tetap berada di bawah kendali institusi sipil, hukum, dan mekanisme demokratis. Ketika tentara memperoleh kewenangan politik permanen, demokrasi menghadapi ketimpangan kekuasaan yang sangat sulit diperbaiki melalui pemilu saja.

Selama Orde Baru, ABRI menjadi salah satu pilar yang menjaga stabilitas pemerintahan Soeharto. Bersama Golkar dan birokrasi, militer membantu membangun sistem politik yang mampu bertahan selama lebih dari tiga dekade. Tetapi sistem tersebut juga menciptakan persoalan serius terhadap kebebasan sipil, kompetisi politik, dan supremasi hukum. Pada akhirnya, ketika Orde Baru runtuh, salah satu agenda utama Reformasi adalah mengembalikan militer ke dalam batas fungsi pertahanan.

Setelah militer menjadi salah satu penyangga kekuasaan, ada institusi lain yang menentukan bagaimana kekuasaan tersebut bekerja setiap hari: birokrasi negara. Pegawai negeri, kementerian, pemerintah daerah, dan aparat administratif tidak hanya menjalankan kebijakan, tetapi juga menjadi jaringan yang menghubungkan negara dengan masyarakat. Dalam sistem Orde Baru, birokrasi memiliki hubungan sangat erat dengan Golkar dan agenda stabilitas pemerintah.

Birokrasi, Golkar, dan Negara: Mesin Politik Orde Baru

Jika militer menjadi salah satu penyangga utama kekuasaan Orde Baru, birokrasi adalah jaringan yang membuat kekuasaan tersebut hadir setiap hari dalam kehidupan masyarakat. Negara tidak bekerja hanya melalui presiden, kabinet, parlemen, atau aparat keamanan. Negara bekerja melalui pegawai negeri, kantor pemerintahan, pemerintah daerah, sekolah negeri, kementerian, kecamatan, desa, hingga berbagai lembaga administratif yang berhubungan langsung dengan warga. Di bawah Soeharto, birokrasi berkembang menjadi instrumen pembangunan sekaligus salah satu komponen penting dalam konfigurasi politik yang mempertahankan kekuasaan selama lebih dari tiga dekade.

Birokrasi sebenarnya bukan ciptaan Orde Baru. Aparatur pemerintahan telah menjadi bagian dari negara sejak masa kolonial dan terus berkembang setelah Indonesia merdeka. Persoalannya muncul pada masa Demokrasi Liberal dan Demokrasi Terpimpin ketika partai politik memiliki pengaruh kuat terhadap administrasi negara. Sejarah resmi Korpri mencatat bahwa pada masa tersebut perebutan pengaruh politik dapat masuk ke dalam birokrasi, termasuk dalam pengangkatan dan karier pegawai. Pemerintah Orde Baru kemudian menggunakan pengalaman itu sebagai alasan untuk membangun birokrasi yang diklaim lebih profesional, tertib, dan tidak terpecah oleh kepentingan partai.

Narasi tersebut memiliki dasar yang tidak sepenuhnya keliru. Birokrasi yang terfragmentasi oleh kepentingan partai memang dapat mengganggu kontinuitas pemerintahan. Negara membutuhkan aparatur yang bekerja berdasarkan aturan, bukan berubah setiap kali konfigurasi politik berubah. Masalahnya, depolitisasi birokrasi pada masa Orde Baru tidak menghasilkan birokrasi yang sepenuhnya netral. Politik partai memang ditekan, tetapi negara kemudian membangun bentuk loyalitas politik yang lebih terpusat kepada pemerintah dan Golkar.

Pada 29 November 1971, hanya beberapa bulan setelah kemenangan besar Golkar dalam Pemilu 1971, Presiden Soeharto menerbitkan Keputusan Presiden Nomor 82 Tahun 1971 tentang Korps Pegawai Republik Indonesia atau Korpri. Keppres tersebut menetapkan Korpri sebagai satu-satunya wadah untuk menghimpun dan membina seluruh pegawai Republik Indonesia di luar kedinasan. Dalam sejarah resmi Korpri, pembentukan organisasi itu dikaitkan dengan gagasan monoloyalitas dan kebutuhan menjaga stabilitas politik serta sosial.

Secara formal, konsep monoloyalitas dimaksudkan sebagai kesetiaan aparatur kepada negara, Pancasila, dan UUD 1945, bukan kepada partai politik. Gagasan tersebut terdengar sejalan dengan prinsip birokrasi modern: pegawai negara seharusnya melayani pemerintahan dan masyarakat, bukan menjadi milik partai tertentu. Tetapi persoalan politik Orde Baru terletak pada hubungan antara negara dan Golkar yang semakin sulit dipisahkan. Ketika pemerintah, birokrasi, dan kekuatan politik dominan berada dalam satu jaringan, seruan untuk loyal kepada negara dapat dalam praktik beririsan dengan loyalitas kepada rezim yang sedang berkuasa.

Di sinilah istilah bureaucratic politicization menjadi relevan. Birokrasi tidak harus secara formal menjadi organisasi partai untuk memiliki fungsi politik. Cukup dengan menguasai mekanisme promosi, distribusi jabatan, akses sumber daya, serta jaringan administrasi, pemerintah dapat membentuk perilaku politik aparatur tanpa harus menjadikan setiap pegawai sebagai kader partai.

Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian kemudian menjadi salah satu fondasi penting pengelolaan aparatur negara selama Orde Baru. UU tersebut ditetapkan pada 6 November 1974 dan mengatur sistem kepegawaian secara nasional. Undang-undang itu baru dicabut setelah lahirnya UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, setelah sebelumnya diubah melalui UU Nomor 43 Tahun 1999 pada masa Reformasi.

Pemerintah membangun sistem karier, kepangkatan, disiplin, dan administrasi yang lebih seragam. Birokrasi diperluas sejalan dengan ekspansi negara pembangunan. Pemerintah membutuhkan pegawai dalam jumlah besar untuk menjalankan pendidikan, kesehatan, pertanian, pekerjaan umum, administrasi kependudukan, perpajakan, pemerintahan daerah, serta berbagai program pembangunan. Negara hadir semakin jauh ke dalam kehidupan masyarakat, dan birokrasi menjadi kendaraan utamanya.

Perluasan birokrasi tersebut merupakan salah satu keberhasilan institusional Orde Baru yang sering luput dalam perdebatan politik. Negara yang sebelumnya menghadapi fragmentasi dan ketidakstabilan berhasil membangun administrasi yang lebih terstruktur. Kebijakan nasional dapat diteruskan sampai daerah dengan relatif cepat. Program pembangunan dapat direncanakan dari pusat dan dilaksanakan melalui rantai birokrasi yang panjang. Dalam studi mengenai birokrasi Indonesia, para ilmuwan menggunakan istilah seperti bureaucratic polity, bureaucratic state, bureaucratic authoritarianism, dan patrimonial bureaucracy untuk menjelaskan kuatnya posisi birokrasi dalam negara Orde Baru.

Tetapi kekuatan administratif itu mempunyai konsekuensi politik. Birokrasi tidak hanya menjalankan kebijakan negara, melainkan juga menjadi sumber daya yang dapat digunakan untuk mempertahankan konfigurasi kekuasaan. Seorang kepala kantor memiliki pengaruh terhadap bawahannya. Seorang kepala daerah memiliki jaringan aparatur sampai ke kecamatan dan desa. Seorang pejabat kementerian memiliki akses terhadap program dan anggaran. Ketika seluruh jaringan tersebut berada dalam lingkungan politik yang sama, negara memiliki kapasitas mobilisasi yang tidak dimiliki lawan politik.

Golkar memperoleh keuntungan terbesar dari struktur tersebut. Sejak awal Orde Baru, Golkar berkembang sebagai kekuatan politik yang memiliki hubungan erat dengan ABRI dan birokrasi. Kajian historis mengenai hubungan Angkatan Darat dan Golkar menunjukkan bahwa militer memberikan dukungan organisasi, sumber daya, transportasi, komunikasi, dan fasilitas lain yang membantu Golkar dalam menghadapi pemilu.

Setelah Golkar menjadi pemenang pemilu, hubungan tersebut semakin kuat. Golkar tidak perlu bekerja seperti partai oposisi yang harus membangun organisasi dari nol di setiap daerah. Jaringan pemerintah, pejabat, dan organisasi masyarakat yang terhubung dengan negara memberikan keuntungan struktural. Inilah yang membuat persaingan antara Golkar dan PPP atau PDI tidak berlangsung dalam medan yang sepenuhnya setara.

Keunggulan itu terlihat sampai ke tingkat desa. Penelitian tentang politik pembangunan dan perubahan sosial di Indonesia pada masa awal Orde Baru menunjukkan bahwa pejabat desa, guru yang digaji pemerintah, pensiunan pegawai negeri, serta kelompok yang memiliki hubungan dengan aparat pemerintahan dan militer dapat menjadi bagian penting dari jaringan pendukung Golkar. Dalam beberapa wilayah, bahkan terdapat persepsi bahwa perangkat desa dan orang yang menerima sumber daya pemerintah memiliki kewajiban politik untuk mendukung Golkar.

Fenomena tersebut menunjukkan cara kerja kekuasaan Orde Baru yang berbeda dari kampanye politik dalam demokrasi kompetitif. Politik tidak selalu bergerak melalui pidato, iklan, atau debat antarcalon. Politik bekerja melalui struktur sosial dan administratif. Orang yang memiliki akses terhadap jabatan, bantuan pemerintah, fasilitas pembangunan, izin usaha, atau sumber daya negara memiliki posisi yang berbeda dari warga biasa. Negara memiliki kemampuan untuk membentuk insentif politik tanpa selalu harus menggunakan tekanan terbuka.

Karena itu, istilah state capacity perlu dibedakan dari state neutrality. Orde Baru memiliki kapasitas negara yang tinggi dalam banyak bidang: perencanaan, administrasi, pembangunan, pengendalian keamanan, dan pelaksanaan program. Tetapi kapasitas yang tinggi tidak otomatis berarti netralitas politik. Negara dapat sangat efektif sekaligus sangat berpihak.

Hubungan birokrasi dengan Golkar juga diperkuat melalui aturan mengenai keterlibatan pegawai negeri dalam politik. Pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 1976 tentang Keanggotaan Pegawai Negeri Sipil dalam Partai Politik atau Golongan Karya. Regulasi tersebut secara khusus mengatur hubungan PNS dengan partai politik dan Golkar.

Secara formal, pembatasan aktivitas politik PNS dimaksudkan agar aparatur tidak terseret konflik partai. Namun, dalam sistem politik yang hanya mengenal dua partai dan satu Golongan Karya, pembatasan tersebut memiliki dampak yang tidak simetris. Jika pegawai negeri tidak boleh aktif dalam PPP atau PDI, sementara struktur pemerintahan sendiri memiliki hubungan sangat erat dengan Golkar, maka larangan politik dapat menghasilkan keuntungan tidak langsung untuk kekuatan yang dominan.

Inilah salah satu paradoks monoloyalitas. Negara mengatakan aparatur harus netral dari partai, tetapi struktur politik yang dibangun negara memberikan posisi istimewa kepada Golkar. Akibatnya, depolitisasi partai dapat berubah menjadi politisasi negara. Politik tidak hilang dari birokrasi; ia berpindah pusat.

Golkar sendiri terus mengembangkan organisasi sampai tingkat bawah. Pemerintah tidak perlu selalu memerintahkan pegawai negeri untuk menjadi kader formal. Dukungan politik dapat dibentuk melalui hubungan administratif, kegiatan pembangunan, organisasi profesi, organisasi masyarakat, dan berbagai forum yang berada di bawah pengaruh negara. Birokrasi menjadi penghubung yang membuat program pemerintah sekaligus dapat berfungsi sebagai pesan politik.

Pembangunan menjadi bahasa utama dalam proses tersebut. Pemerintah tidak menawarkan politik melalui pertarungan ideologi seperti pada masa Demokrasi Parlementer. Pemerintah menawarkan jalan yang berbeda: stabilitas, pertumbuhan ekonomi, pembangunan jalan, sekolah, irigasi, listrik, program pertanian, layanan kesehatan, dan peningkatan kesejahteraan. Birokrasi menjadi pelaksana seluruh agenda itu.

Karena itu, dukungan terhadap Golkar tidak dapat semata-mata dijelaskan sebagai akibat tekanan politik. Ada pula kelompok masyarakat yang memang melihat pemerintahan Soeharto sebagai sumber stabilitas dan pembangunan. Setelah mengalami kekacauan politik dan ekonomi pada dekade sebelumnya, sebagian masyarakat memperoleh manfaat konkret dari negara pembangunan. Peningkatan produksi pertanian, pembangunan infrastruktur, perluasan pendidikan, dan pertumbuhan ekonomi memberikan basis sosial yang nyata bagi legitimasi Orde Baru.

Tetapi pembangunan juga menciptakan hubungan patronase. Ketika negara menjadi sumber utama proyek, pekerjaan, izin, bantuan, kredit, dan distribusi sumber daya, kedekatan dengan birokrasi menjadi sangat penting. Dalam kondisi seperti itu, hubungan antara negara dan warga tidak selalu berlangsung sebagai hubungan antara pemerintah yang akuntabel dan warga yang memiliki hak. Ia dapat berubah menjadi hubungan antara pemberi sumber daya dan penerima manfaat.

Model tersebut memperkuat patrimonialism. Jabatan publik memiliki nilai politik dan ekonomi yang tinggi. Seorang pejabat bukan hanya menjalankan aturan, tetapi juga menjadi titik distribusi sumber daya. Ketika promosi jabatan sangat bergantung pada loyalitas politik, birokrasi akan terdorong menghasilkan pegawai yang lebih loyal kepada atasan daripada kepada prinsip pelayanan publik.

Kondisi itu tidak berarti seluruh birokrat Orde Baru korup atau tidak profesional. Generalisasi semacam itu tidak sesuai dengan kenyataan. Banyak pegawai negeri menjalankan tugas administratif, pendidikan, kesehatan, pembangunan, dan pelayanan publik secara profesional. Masalahnya terletak pada desain sistem. Dalam sistem yang memberikan insentif politik kepada loyalitas, perilaku individual yang profesional harus bekerja di dalam struktur yang secara keseluruhan tidak sepenuhnya netral.

Hubungan antara birokrasi dan Golkar juga memperlihatkan bagaimana sebuah rezim dapat mempertahankan kekuasaan tanpa harus menghapus pemilu. Pemilu tetap dilaksanakan setiap lima tahun. PPP dan PDI tetap diperbolehkan mengikuti pemilu. Masyarakat tetap datang ke tempat pemungutan suara. Tetapi negara memiliki sumber daya jauh lebih besar untuk membentuk lingkungan tempat pemilu berlangsung.

Dalam teori demokrasi, hal itu menyentuh persoalan level playing field. Demokrasi bukan hanya soal apakah semua orang secara formal boleh memilih. Demokrasi juga menyangkut apakah peserta memiliki kesempatan yang relatif adil untuk mengorganisasi dukungan, menyampaikan gagasan, memperoleh akses informasi, dan menghadapi negara tanpa tekanan struktural.

Orde Baru membangun uneven playing field tersebut melalui berbagai institusi. Militer memiliki fungsi sosial-politik. Birokrasi memiliki jaringan administratif. Golkar memiliki dukungan struktural. Pers menghadapi pembatasan. Partai politik mengalami penyederhanaan dan kontrol. Dengan struktur seperti itu, kemenangan Golkar menjadi lebih mudah dipahami bukan sebagai hasil dari satu instrumen tunggal, melainkan sebagai konsekuensi dari sistem yang saling menguatkan.

Hubungan tersebut semakin terlihat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Sentralisasi membuat kepala daerah sangat bergantung pada pemerintah pusat. Pemerintah pusat memiliki pengaruh besar terhadap pengangkatan dan karier pejabat daerah. Struktur administratif yang hierarkis membuat kebijakan pusat dapat diteruskan ke daerah dengan tingkat kepatuhan tinggi. Pada satu sisi, mekanisme ini membantu menjaga konsistensi kebijakan nasional. Pada sisi lain, ia mengurangi ruang politik lokal untuk berkembang secara mandiri.

Birokrasi juga berperan dalam reproduksi elite. Jabatan pemerintahan menjadi salah satu jalur utama mobilitas politik. Pejabat yang memiliki karier panjang dalam birokrasi dapat memperoleh posisi strategis dalam pemerintahan atau Golkar. Sebaliknya, tokoh politik yang memiliki hubungan kuat dengan negara dapat memperoleh akses terhadap jabatan administratif. Batas antara political elite dan bureaucratic elite menjadi semakin tipis.

Dalam situasi tersebut, negara berkembang menjadi sangat dominan terhadap masyarakat. Kajian tentang birokrasi Indonesia pada masa Orde Baru menunjukkan bahwa pengambilan keputusan dapat berlangsung efektif karena birokrasi mendapat dukungan ABRI dan Golkar, sementara kekuatan di luar negara relatif lemah. Keadaan tersebut memberikan negara otonomi yang besar untuk merumuskan dan menjalankan kebijakan.

Efektivitas itu merupakan kekuatan sekaligus kelemahan. Negara dapat mengambil keputusan dengan cepat karena tidak terlalu banyak veto politik. Tetapi mekanisme checks and balances juga menjadi lemah. Kebijakan yang salah dapat bertahan lebih lama karena tidak ada cukup institusi independen yang mampu memaksa pemerintah mengoreksi diri.

Persoalan tersebut semakin berat ketika korupsi berkembang di dalam sistem yang sangat terpusat. Jika pengambilan keputusan terkonsentrasi, akses terhadap pejabat menjadi sangat bernilai. Jika pengawasan lemah, hubungan pribadi dan patronase dapat menggantikan mekanisme kompetisi yang transparan. Inilah salah satu kondisi yang kemudian melahirkan kritik terhadap praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme pada akhir Orde Baru.

Tatkala Birokrasi menjadi bagian dari political infrastructure. Negara mempunyai kantor, pegawai, anggaran, kendaraan, data, jaringan komunikasi, serta kewenangan administratif. Semua sumber daya tersebut pada dasarnya dibutuhkan untuk pemerintahan. Tetapi ketika pemerintahan tidak netral secara politik, sumber daya publik dapat memberikan keuntungan kepada kekuatan politik yang menguasai negara.

Situasi itu juga menjelaskan mengapa oposisi pada masa Orde Baru menghadapi kesulitan membangun organisasi massa yang kuat. PPP dan PDI tidak hanya berhadapan dengan persoalan internal. Mereka harus bergerak dalam lingkungan yang membuat birokrasi dan negara memiliki kapasitas jauh lebih besar. Kajian mengenai pelemahan organisasi partai pada masa Orde Baru menunjukkan bahwa setelah Pemilu 1971, partai-partai mengalami pembatasan terhadap kebebasan ideologis dan kemampuan mengorganisasi basis akar rumput.

Akibatnya, masyarakat tidak kehilangan politik, tetapi kehilangan sebagian besar ruang untuk mengorganisasikan politik secara independen. Politik formal menjadi sempit. Negara menentukan kerangka organisasi. Birokrasi menjaga kerangka tersebut. Golkar mengisi ruang politik yang tersedia dengan sumber daya organisasi yang jauh lebih besar.

Namun, sistem seperti ini juga menghasilkan persoalan yang tidak dapat diselesaikan hanya dengan administrasi. Masyarakat berkembang lebih cepat daripada struktur politiknya. Pendidikan meningkat, urbanisasi berlangsung, kelas menengah tumbuh, media berkembang, dan kelompok profesional semakin kritis. Birokrasi yang dirancang untuk menjaga stabilitas mulai menghadapi masyarakat yang semakin beragam.

Pada 1980-an dan 1990-an, muncul semakin banyak kelompok masyarakat yang mempertanyakan korupsi, pembatasan kebebasan, ketidakadilan, dan dominasi pemerintah. Kritik tidak selalu berbentuk oposisi partai. Ia dapat muncul dari mahasiswa, akademisi, kelompok keagamaan, aktivis hak asasi manusia, pers, organisasi profesi, dan kelompok masyarakat lainnya. Ketika ruang politik formal terbatas, masyarakat mencari ruang alternatif untuk menyampaikan kritik.

Negara merespons dengan mempertahankan kontrol terhadap organisasi sosial dan politik. Stabilitas tetap menjadi prinsip utama. Tetapi semakin banyak masyarakat yang terdidik, semakin sulit pula menganggap seluruh kritik sebagai gangguan keamanan. Konflik antara kebutuhan akan stabilitas dan tuntutan kebebasan mulai membesar.

Birokrasi sendiri akhirnya menghadapi dilema. Aparatur membutuhkan stabilitas agar administrasi berjalan, tetapi profesionalisme membutuhkan jarak dari kepentingan politik. Negara membutuhkan pegawai yang loyal, tetapi demokrasi membutuhkan pegawai yang netral. Pemerintah membutuhkan birokrasi yang efektif, tetapi masyarakat membutuhkan birokrasi yang akuntabel.

Dilema tersebut menjadi semakin tajam menjelang akhir Orde Baru. Ketika ekonomi tumbuh, sistem terlihat efektif. Ketika pembangunan menghasilkan manfaat, masyarakat memiliki alasan untuk menerima dominasi negara. Tetapi ketika krisis ekonomi 1997 datang, kelemahan yang sebelumnya tertutup mulai terlihat. Korupsi, nepotisme, ketimpangan, dan ketergantungan pada keputusan pusat menjadi persoalan politik yang lebih besar.

Krisis ekonomi kemudian memperlihatkan bahwa birokrasi yang sangat terpusat tidak selalu berarti negara memiliki kemampuan menyelesaikan semua persoalan. Ketika nilai rupiah jatuh, sektor keuangan terguncang, perusahaan mengalami kesulitan, dan kepercayaan publik menurun, pemerintah membutuhkan informasi yang jujur, kritik yang terbuka, dan koreksi kebijakan yang cepat. Sistem yang terlalu mengutamakan loyalitas dapat menghadapi masalah ketika loyalitas lebih dihargai daripada keberanian menyampaikan kegagalan.

Stabilitas memang menciptakan kemampuan memerintah, tetapi stabilitas tanpa mekanisme koreksi dapat berubah menjadi rigiditas. Birokrasi yang terlalu dekat dengan kekuasaan dapat menjalankan kebijakan dengan disiplin, tetapi juga dapat kesulitan mengoreksi kebijakan yang keliru ketika koreksi tersebut dianggap mengganggu kepentingan politik.

Ketika Soeharto akhirnya jatuh pada Mei 1998, perubahan tidak hanya menyentuh presiden. Reformasi menuntut perubahan terhadap hubungan negara, birokrasi, militer, partai politik, dan masyarakat. UU Nomor 43 Tahun 1999 kemudian mengubah kerangka kepegawaian lama dan memperkenalkan kembali gagasan netralitas serta profesionalisme aparatur dalam sistem pasca-Orde Baru. Kerangka tersebut kemudian berkembang lebih jauh melalui UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara. Kajian akademik tentang birokrasi Indonesia mencatat bahwa Reformasi diarahkan pada depolitisasi dan profesionalisasi sektor publik setelah runtuhnya Soeharto.

Perubahan itu menunjukkan bahwa persoalan birokrasi bukan sekadar persoalan siapa yang menjadi pegawai negeri. Ia menyangkut pertanyaan fundamental mengenai untuk siapa aparatur negara bekerja. Jika aparatur bekerja untuk kepentingan rezim, birokrasi menjadi instrumen kekuasaan. Jika aparatur bekerja berdasarkan hukum dan standar pelayanan publik, birokrasi menjadi instrumen negara. Perbedaannya tampak sederhana, tetapi konsekuensinya menentukan kualitas demokrasi.

Pengalaman Orde Baru memperlihatkan bahwa birokrasi dapat menjadi sangat efektif sekaligus sangat politis. Negara dapat membangun jalan, sekolah, bendungan, irigasi, sistem administrasi, dan berbagai layanan publik sambil membatasi kompetisi politik. Karena itu, pembangunan administratif tidak otomatis identik dengan demokratisasi. Sebuah negara dapat memiliki birokrasi kuat tanpa memiliki pemerintahan yang demokratis.

Sebaliknya, demokrasi juga membutuhkan birokrasi yang kuat. Negara demokratis tidak akan berjalan jika setiap pergantian pemerintahan menghancurkan administrasi publik. Aparatur harus tetap bekerja ketika presiden berganti, partai berubah, dan parlemen memiliki konfigurasi baru. Karena itu, pelajaran terpenting dari Orde Baru bukan menghapus birokrasi dari politik, melainkan memastikan birokrasi tidak menjadi alat partai atau rezim.

Dalam sejarah Indonesia, hubungan antara birokrasi dan Golkar memperlihatkan bagaimana kekuasaan dapat bertahan bukan hanya melalui paksaan, tetapi juga melalui administrasi. Jalan raya, sekolah, kantor kecamatan, program pertanian, dokumen kependudukan, jabatan pegawai, dan distribusi pembangunan dapat menjadi bagian dari pengalaman politik warga. Negara hadir dalam bentuk yang sangat konkret, dan karena negara sekaligus menjadi sumber legitimasi politik pemerintah, batas antara pelayanan publik dan mobilisasi politik menjadi kabur.

Mesin tersebut bekerja selama puluhan tahun. Militer memberikan daya paksa dan jaringan keamanan. Birokrasi menyediakan kapasitas administratif. Golkar menyediakan kendaraan politik. Pembangunan menyediakan legitimasi kinerja. Presiden menjadi pusat koordinasi seluruh struktur. Selama keempat unsur tersebut berjalan serasi, Orde Baru mampu mempertahankan stabilitas dengan tingkat efektivitas yang tinggi.

Tetapi negara yang terlalu kuat juga membutuhkan ruang publik yang kuat sebagai penyeimbang. Tanpa pers yang bebas, masyarakat sulit mengetahui penyalahgunaan kekuasaan. Tanpa organisasi masyarakat yang mandiri, kritik sulit terorganisasi. Tanpa partai yang bebas, pergantian pemerintahan sulit terjadi. Tanpa birokrasi yang netral, pemilu sulit berlangsung dalam kompetisi yang seimbang.

Pers dan Kritik Politik, Batas Kebebasan pada Masa Soeharto

Dalam sebuah negara yang kekuasaan politiknya sangat terkonsolidasi, pers menjadi salah satu ruang yang paling menentukan. Pemerintah dapat mengendalikan birokrasi, militer memiliki struktur komando, Golkar mendominasi pemilu, dan partai politik bergerak dalam batas yang ditetapkan negara. Tetapi informasi memiliki karakter berbeda. Berita dapat membawa kritik keluar dari ruang politik formal dan mempertemukan persoalan yang tersebar di berbagai daerah menjadi pengetahuan publik. Karena itu, hubungan antara pers dan pemerintah menjadi salah satu persoalan paling sensitif sepanjang Orde Baru.

Pemerintah Soeharto memahami pers sebagai bagian dari pembangunan sekaligus sebagai institusi yang harus bertanggung jawab terhadap stabilitas nasional. Pers tidak sepenuhnya dilarang mengkritik pemerintah. Media tetap tumbuh, surat kabar dan majalah tetap terbit, wartawan tetap menjalankan profesinya, dan masyarakat tetap memperoleh informasi mengenai berbagai persoalan nasional. Namun, kebebasan tersebut berlangsung dalam sebuah sistem perizinan dan pengawasan yang memberi pemerintah kewenangan besar untuk menentukan batas yang boleh dilalui media.

Kerangka hukumnya berubah beberapa kali. Salah satu instrumen penting pada masa Orde Baru adalah Undang-Undang Nomor 21 Tahun 1982 tentang perubahan atas UU Nomor 11 Tahun 1966 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pers. UU tersebut ditetapkan pada 20 September 1982 dan kemudian dicabut setelah lahirnya UU Nomor 40 Tahun 1999 tentang Pers.

Dalam praktik Orde Baru, persoalan paling penting bukan sekadar isi undang-undang, melainkan kewenangan administratif pemerintah terhadap keberlangsungan perusahaan pers. Sistem Surat Izin Usaha Penerbitan Pers atau SIUPP membuat penerbitan media memiliki ketergantungan yang kuat terhadap pemerintah. Izin tersebut bukan sekadar persoalan administratif biasa karena pencabutannya dapat menghentikan kegiatan sebuah perusahaan pers. Kajian mengenai pers Orde Baru menunjukkan bahwa mekanisme SIUPP menjadi salah satu instrumen utama pembatasan kebebasan pers.

Konstruksi itu menghasilkan hubungan yang berbeda dari prinsip pers bebas dalam demokrasi modern. Dalam sistem yang menjamin kemerdekaan pers, pemerintah semestinya tidak memiliki kewenangan untuk menentukan apakah sebuah perusahaan media boleh terus hidup hanya karena isi pemberitaannya dianggap mengganggu kepentingan politik penguasa. Pemerintah dapat menggugat pemberitaan yang melanggar hukum melalui mekanisme peradilan, tetapi keberlangsungan media tidak seharusnya bergantung pada izin politik dari pemerintah.

Pada masa Orde Baru, batas tersebut tidak selalu jelas. Menteri Penerangan menempati posisi penting dalam sistem pengawasan pers. Dewan Pers sendiri, yang telah dibentuk sejak 1968, pada masa Orde Baru masih berada dalam hubungan struktural yang dekat dengan pemerintah. Dewan Pers dipimpin oleh Menteri Penerangan dan berfungsi mendampingi pemerintah dalam pembinaan pers. Struktur tersebut baru berubah secara fundamental setelah Reformasi ketika UU Nomor 40 Tahun 1999 menjadikan Dewan Pers sebagai lembaga independen.

Konsekuensinya, pers tidak hanya berhadapan dengan pasar pembaca dan standar jurnalistik, tetapi juga dengan regulator politik. Pemilik media harus memperhitungkan hubungan dengan pemerintah. Redaksi harus memahami batas yang dapat menimbulkan persoalan administratif. Wartawan harus bekerja dalam lingkungan yang memungkinkan sebuah berita berujung pada teguran, tekanan, pembatasan, bahkan penghentian penerbitan.

Tetapi menggambarkan pers Orde Baru sebagai media yang sepenuhnya tunduk kepada pemerintah juga tidak akurat. Justru karena batasnya tidak selalu absolut, muncul ruang negosiasi yang cukup besar. Media melakukan kritik melalui bahasa yang hati-hati, investigasi, satire, laporan sosial, wawancara dengan sumber yang beragam, dan pemberitaan mengenai masalah pemerintahan tanpa selalu berhadapan langsung dengan kekuasaan. Wartawan mengembangkan news judgment yang sangat sensitif terhadap risiko politik.

Dalam situasi tersebut, lahirlah praktik yang sering disebut self-censorship. Media tidak selalu menunggu pemerintah melarang sebuah berita. Redaksi dapat menyaring sendiri informasi yang dianggap terlalu berisiko. Secara bisnis, keputusan tersebut dapat dipahami sebagai upaya mempertahankan keberlangsungan perusahaan. Tetapi dari perspektif demokrasi, self-censorship memiliki dampak serius karena pembatasan informasi terjadi sebelum publik mengetahui bahwa informasi tersebut sebenarnya ada.

Pers kemudian bekerja dalam wilayah abu-abu. Ada kritik yang dapat dimuat, ada kritik yang harus diperhalus, ada isu yang hanya dapat diberitakan setelah mendapat konfirmasi dari pejabat, dan ada persoalan yang hampir mustahil disentuh secara terbuka. Jurnalisme berkembang, tetapi berkembang di bawah bayang-bayang kemungkinan sanksi administratif.

Pengalaman Tempo menjadi salah satu contoh paling jelas mengenai batas tersebut. Majalah ini berkembang menjadi salah satu media paling berpengaruh dan dikenal dengan laporan jurnalistik yang kritis. Pada April 1982, pemerintah bahkan pernah menghentikan penerbitan Tempo setelah pemberitaannya mengenai kampanye Pemilu 1982 dianggap melanggar kesepakatan dengan pemerintah mengenai pemberitaan peristiwa kontroversial. Pemberhentian itu kemudian dicabut setelah terjadi proses negosiasi.

Peristiwa tersebut penting karena memperlihatkan bahwa tekanan terhadap pers tidak selalu berbentuk larangan permanen. Pemerintah dapat menggunakan izin penerbitan sebagai instrumen disiplin. Media mengetahui bahwa kritik yang dianggap melewati batas dapat membawa konsekuensi langsung terhadap keberlangsungan bisnis.

Situasi semakin keras pada 1994. Pada 21 Juni tahun tersebut, pemerintah membredel tiga media sekaligus: majalah Tempo, Editor, dan tabloid Detik. Keputusan diumumkan oleh Direktorat Jenderal Pembinaan Pers dan Grafika Departemen Penerangan atas nama Menteri Penerangan Harmoko. Pemerintah menyatakan pemberitaan media tersebut dapat membahayakan stabilitas nasional. Salah satu pemberitaan yang menjadi persoalan adalah laporan mengenai pembelian kapal perang eks-Jerman Timur.

Pembredelan 1994 mempunyai arti penting karena terjadi ketika masyarakat Indonesia telah mengalami perubahan sosial yang cukup besar. Pendidikan berkembang, kelas menengah bertambah, aktivitas ekonomi meningkat, dan kebutuhan publik terhadap informasi semakin besar. Media tidak lagi hanya menjadi sarana menyampaikan pengumuman pemerintah. Pers telah menjadi ruang perdebatan mengenai kebijakan publik, korupsi, ekonomi, militer, dan hubungan antara negara dengan masyarakat.

Karena itu, pembredelan tidak hanya mematikan tiga penerbitan. Ia menghasilkan pertanyaan yang lebih besar: apakah pemerintah memiliki hak menentukan informasi apa yang boleh diketahui masyarakat? Pertanyaan tersebut kemudian melampaui komunitas wartawan dan masuk ke ruang publik yang lebih luas.

Pembredelan itu juga menjadi salah satu pemicu lahirnya Aliansi Jurnalis Independen atau AJI. Pada 7 Agustus 1994, sekitar seratus wartawan dan kolumnis berkumpul di Sirnagalih, Bogor, dan menandatangani Deklarasi Sirnagalih. Mereka menuntut hak publik atas informasi, menolak pengekangan pers, dan menolak sistem wadah tunggal organisasi wartawan. AJI kemudian dinyatakan sebagai organisasi terlarang oleh pemerintah Orde Baru dan menjalankan aktivitasnya secara sembunyi-sembunyi.

Peristiwa tersebut menunjukkan sebuah paradoks. Negara membredel media dengan tujuan mempertahankan stabilitas, tetapi tindakan itu justru menghasilkan bentuk perlawanan baru. Ketika saluran pers resmi dipersempit, wartawan mencari bentuk organisasi alternatif. Ketika media utama ditutup, muncul media alternatif. Ketika kritik tidak dapat disampaikan melalui perusahaan pers yang memiliki izin, sebagian jurnalis membangun jaringan informasi di luar struktur resmi.

Fenomena itu dapat dipahami sebagai counter-public sphere. Ruang publik tidak selalu hilang ketika negara memperketat media. Ia dapat berpindah. Diskusi politik dapat berlangsung melalui kampus, forum intelektual, organisasi masyarakat, diskusi tertutup, penerbitan alternatif, jaringan aktivis, dan kemudian teknologi komunikasi yang semakin berkembang.

Pemerintah menghadapi persoalan yang semakin sulit. Negara dapat mengendalikan perusahaan media melalui izin, tetapi semakin sulit mengendalikan seluruh produksi informasi. Wartawan memiliki jaringan profesional. Aktivis memiliki organisasi. Akademisi memiliki forum ilmiah. Mahasiswa memiliki kampus. Kelompok masyarakat memiliki komunitas. Kritik dapat bergerak melalui banyak jalur.

Dalam perkembangan berikutnya, pembatasan pers juga memengaruhi kualitas informasi yang diterima pemerintah sendiri. Pemerintahan membutuhkan informasi yang akurat untuk membuat kebijakan. Jika media terlalu takut mengkritik, persoalan sosial dapat tidak terlihat secara utuh di tingkat pengambil keputusan. Information asymmetry antara pemerintah dan masyarakat dapat berubah menjadi information distortion di dalam pemerintahan.

Negara yang terlalu dominan dalam mengatur pers menghadapi paradoks informasi. Semakin kuat tekanan terhadap media, semakin besar kemungkinan media menahan informasi yang sensitif. Semakin banyak informasi yang ditahan, semakin sulit pemerintah mengetahui persoalan yang sebenarnya terjadi di lapangan. Stabilitas informasi yang tampak dari luar dapat menyembunyikan ketidakstabilan yang berkembang di bawah permukaan.

Hal tersebut tidak berarti seluruh berita pada masa Orde Baru tidak dapat dipercaya. Banyak wartawan bekerja dengan standar profesional yang tinggi. Banyak media menghasilkan laporan ekonomi, pendidikan, budaya, ilmu pengetahuan, olahraga, dan berbagai persoalan sosial yang tidak selalu bersentuhan dengan politik. Bahkan dalam pemberitaan politik, wartawan terus mencari celah untuk mempertahankan kualitas jurnalistik.

Karena itu, sejarah pers Orde Baru bukan sejarah tentang wartawan yang hanya diam menghadapi kekuasaan. Ia merupakan sejarah negosiasi antara profesionalisme jurnalistik dan batas politik. Wartawan berusaha menjaga fakta, sementara redaksi harus menghitung risiko. Pemilik media ingin mempertahankan perusahaan, sementara pemerintah ingin menjaga kontrol. Pembaca menginginkan informasi yang lebih lengkap, sementara negara menetapkan batas atas nama stabilitas.

Hubungan tersebut menghasilkan budaya jurnalistik yang khas. Wartawan menjadi sangat peka terhadap pilihan kata. Sumber resmi sering diperlukan untuk melindungi berita. Kritik disampaikan secara tidak langsung. Investigasi dilakukan dengan kehati-hatian. Satire dan metafora digunakan untuk menyampaikan pesan yang sulit ditulis secara terbuka. Kemampuan membaca konteks politik menjadi bagian penting dari keterampilan jurnalistik.

Namun, praktik tersebut juga memiliki harga. Ketika wartawan harus terus-menerus memperhitungkan konsekuensi politik, keberanian jurnalistik dapat terkikis. Media dapat menjadi terlalu hati-hati. Isu yang sebenarnya penting dapat dipinggirkan karena dianggap berisiko. Publik akhirnya memperoleh informasi yang telah melalui proses penyaringan politik.

Persoalan tersebut menjadi semakin serius ketika menyangkut korupsi dan penyalahgunaan kekuasaan. Jurnalisme investigasi membutuhkan kebebasan untuk memeriksa dokumen, mengikuti aliran uang, menghubungi sumber, dan mempertanyakan keputusan pejabat. Jika perusahaan media dapat kehilangan izin karena pemberitaan tertentu, insentif untuk melakukan investigasi terhadap elite menjadi lebih kecil.

Kasus pemberitaan pembelian kapal perang pada 1994 memperlihatkan persoalan tersebut secara konkret. Tempo memberitakan persoalan yang menyangkut kebijakan pemerintah dan penggunaan sumber daya negara. Pemerintah kemudian menganggap pemberitaan tersebut mengganggu stabilitas nasional dan menghentikan penerbitannya. Terlepas dari perdebatan mengenai isi pemberitaan, mekanisme sanksinya menunjukkan bahwa negara memiliki instrumen administratif yang sangat kuat terhadap media.

Dalam demokrasi, persoalan seperti itu seharusnya diuji melalui mekanisme hukum yang memungkinkan media membela diri secara independen. Pemerintah yang merasa dirugikan oleh berita dapat memberikan hak jawab, mengajukan koreksi, atau menempuh jalur hukum sesuai aturan. Tetapi jika pemerintah dapat langsung menghentikan penerbitan melalui kewenangan administratif, hubungan kekuasaan menjadi tidak seimbang.

Perubahan besar baru terjadi setelah Reformasi 1998. UU Nomor 40 Tahun 1999 tentang Pers mencabut UU pers sebelumnya dan mengubah fondasi hubungan negara dengan pers. Dewan Pers menjadi independen. Hubungan struktural dengan pemerintah diputus. Fungsi Dewan Pers berubah dari bagian pembinaan pemerintah menjadi lembaga yang turut melindungi kemerdekaan pers.

Perubahan tersebut merupakan salah satu transformasi institusional paling penting setelah jatuhnya Soeharto. Negara tidak lagi memiliki model kontrol administratif yang sama terhadap keberlangsungan media. Pers memperoleh posisi yang jauh lebih kuat sebagai lembaga sosial yang menjalankan fungsi kontrol terhadap kekuasaan.

Tetapi kebebasan pers pasca-Reformasi juga membawa tantangan baru. Ketika izin negara tidak lagi menjadi alat utama pengendalian media, mekanisme pasar mengambil peran yang lebih besar. Pemilik modal, kepentingan bisnis, konglomerasi media, kepentingan politik, dan persaingan memperoleh perhatian publik menjadi faktor baru yang dapat memengaruhi independensi jurnalistik.

Artinya, menghapus kontrol negara tidak otomatis menyelesaikan seluruh persoalan pers. Kemerdekaan pers membutuhkan institusi yang kuat, kode etik, mekanisme koreksi, transparansi kepemilikan, profesionalisme wartawan, dan publik yang kritis. Pers bebas tetap dapat menghasilkan kesalahan. Media independen tetap dapat memiliki bias. Yang membedakan sistem demokratis adalah tersedianya mekanisme untuk mengoreksi kesalahan tanpa menggunakan kekuasaan negara untuk membungkam media.

Warisan Orde Baru dalam soal pers karena itu bersifat ganda. Di satu sisi, periode tersebut melahirkan tradisi jurnalistik yang kuat karena wartawan dipaksa bekerja dalam kondisi penuh pembatasan dan mencari berbagai cara mempertahankan fungsi kontrol sosial. Di sisi lain, pembredelan dan sistem perizinan meninggalkan trauma kelembagaan yang panjang mengenai bagaimana negara dapat menggunakan regulasi untuk mengendalikan informasi.

Sejarah tersebut juga memperlihatkan bahwa kebebasan pers tidak dapat dipisahkan dari desain kekuasaan secara keseluruhan. Pers sulit bebas jika parlemen lemah, partai politik dibatasi, birokrasi tidak netral, militer terlalu dominan, dan lembaga peradilan tidak cukup independen. Kebebasan pers membutuhkan ekosistem demokrasi yang memungkinkan kritik berlangsung tanpa ancaman struktural.

Karena itu, ketika membicarakan pembatasan pers pada masa Soeharto, persoalannya bukan hanya tentang berapa banyak media yang pernah dibredel. Persoalan yang lebih penting adalah bagaimana sebuah rezim menciptakan regime of information—sebuah tata kelola informasi yang menentukan siapa yang boleh berbicara, melalui saluran apa, dengan risiko seperti apa, dan sampai sejauh mana kritik dapat beredar.

Orde Baru membangun tata kelola tersebut melalui kombinasi hukum, perizinan, birokrasi, hubungan dengan pemilik media, kontrol politik, dan tekanan administratif. Negara tidak harus menyensor setiap berita. Cukup dengan membuat perusahaan media mengetahui konsekuensi jika melewati batas, sebagian proses penyaringan akan berlangsung di ruang redaksi sendiri.

Mekanisme semacam itu menunjukkan bahwa kekuasaan modern tidak selalu bekerja melalui larangan terbuka. Kekuasaan juga dapat bekerja melalui anticipatory compliance, yaitu kepatuhan yang muncul karena orang telah memperkirakan konsekuensi sebelum tindakan dilakukan. Wartawan dapat menghapus satu paragraf, redaktur dapat mengganti satu kata, pemilik media dapat menunda sebuah laporan, bukan karena ada surat larangan, tetapi karena mereka mengetahui risiko yang mungkin muncul.

Dalam perspektif demokrasi, persoalan tersebut jauh lebih mendalam daripada sekadar hubungan pemerintah dan wartawan. Informasi adalah prasyarat bagi warga untuk mengambil keputusan politik secara rasional. Pemilih tidak dapat menilai pemerintah jika informasi tentang kebijakan, korupsi, konflik kepentingan, dan kinerja pejabat tidak tersedia secara bebas. Karena itu, pembatasan pers pada akhirnya juga membatasi kualitas partisipasi politik masyarakat.

Hal itu menjelaskan mengapa pers menjadi salah satu arena penting menjelang runtuhnya Orde Baru. Ketika krisis ekonomi mulai mengguncang Indonesia pada 1997, kebutuhan masyarakat terhadap informasi meningkat tajam. Publik ingin mengetahui apa yang terjadi pada rupiah, perbankan, utang luar negeri, harga kebutuhan pokok, dan kebijakan pemerintah. Krisis ekonomi mengubah berita ekonomi menjadi persoalan politik.

Pada saat yang sama, media menghadapi tekanan yang semakin sulit dipertahankan. Masyarakat telah berubah. Kritik terhadap pemerintah semakin terbuka. Mahasiswa bergerak di kampus. Kelompok masyarakat sipil membangun jaringan. Wartawan yang sebelumnya bekerja dalam ruang terbatas menemukan dukungan publik yang semakin besar.

Pembredelan 1994 akhirnya dapat dibaca sebagai salah satu tanda bahwa hubungan antara negara dan masyarakat telah memasuki fase baru. Pemerintah masih memiliki kekuasaan administratif yang kuat, tetapi kemampuan masyarakat untuk membangun solidaritas di luar struktur resmi juga semakin besar. Tindakan terhadap media tidak lagi hanya menghasilkan ketakutan; ia juga dapat menghasilkan konsolidasi perlawanan.

Tiga media yang ditutup pada 1994 tidak sekadar menjadi catatan sejarah pers. Peristiwa itu ikut melahirkan jaringan wartawan independen yang kemudian berhadapan dengan negara. AJI sendiri mencatat bahwa sejumlah anggotanya dipenjara setelah organisasi tersebut berdiri. Ahmad Taufik dan Eko Maryadi masing-masing dijatuhi hukuman tiga tahun penjara, sedangkan Danang Kukuh Wardoyo dihukum 20 bulan pada 1995.

Perlawanan tersebut memperlihatkan bahwa kebebasan pers tidak diberikan begitu saja oleh negara. Ia diperjuangkan melalui institusi, profesi, organisasi, dan keberanian individu. Reformasi 1998 kemudian mengubahnya menjadi prinsip hukum yang jauh lebih kuat.

Tetapi kebebasan pers juga tidak boleh dipahami sebagai kebebasan tanpa tanggung jawab. Pers memiliki kewajiban verifikasi, akurasi, keberimbangan, perlindungan terhadap sumber, penghormatan terhadap privasi, dan koreksi ketika terjadi kesalahan. Perbedaan fundamental dengan Orde Baru adalah bahwa tanggung jawab tersebut tidak semestinya digunakan sebagai alasan untuk memberikan pemerintah kekuasaan membungkam kritik.

Orde Baru berhasil membangun negara yang kuat, tetapi terlalu sering memperlakukan kritik sebagai persoalan stabilitas. Pers ditempatkan dalam kerangka pembinaan dan pengawasan, bukan sepenuhnya sebagai institusi independen. Ketika media menguji batas tersebut, negara memiliki instrumen untuk menghentikannya. Ketika tiga media dibredel pada 1994, masyarakat mulai melihat dengan lebih jelas harga yang harus dibayar ketika kebebasan informasi ditempatkan di bawah kepentingan stabilitas politik.

Mahasiswa dan Gerakan Kritik, Oposisi di Tengah Stabilitas Orde Baru

Orde Baru membangun legitimasi melalui stabilitas politik, pertumbuhan ekonomi, pembangunan infrastruktur, birokrasi yang terpusat, dan dominasi negara terhadap institusi politik. Tetapi stabilitas tersebut tidak pernah sepenuhnya menghapus kritik. Di luar parlemen yang dikuasai Golkar dan birokrasi yang berada dalam orbit pemerintah, kampus menjadi salah satu ruang penting tempat kegelisahan politik tetap hidup. Mahasiswa memiliki posisi yang khas: mereka bukan partai politik, bukan bagian dari birokrasi, tetapi memiliki akses terhadap pengetahuan, ruang diskusi, jaringan organisasi, dan kemampuan membentuk opini publik. Karena itu, sejak pertengahan 1970-an, gerakan mahasiswa menjadi salah satu sumber tekanan politik paling konsisten terhadap pemerintahan Soeharto.

Hubungan antara mahasiswa dan Orde Baru pada awalnya tidak selalu bersifat konfrontatif. Sebagian mahasiswa ikut berperan dalam pergolakan politik yang mengakhiri kekuasaan Soekarno. Gerakan mahasiswa 1966 bahkan menjadi salah satu kekuatan sosial yang menekan pemerintahan lama melalui tuntutan Tritura: pembubaran PKI, perombakan Kabinet Dwikora, dan penurunan harga. Setelah Soeharto memperoleh kekuasaan, hubungan tersebut berubah. Mahasiswa yang sebelumnya membantu membuka jalan bagi lahirnya Orde Baru mulai mempertanyakan arah pemerintahan baru ketika melihat kekuasaan semakin terkonsentrasi dan kritik terhadap pemerintah semakin dibatasi.

Perubahan itu adalah satu paradoks sejarah. Sebuah gerakan yang ikut membantu melahirkan rezim baru dapat berubah menjadi kekuatan yang menentang rezim tersebut ketika tujuan awal gerakan dianggap tidak lagi tercermin dalam praktik pemerintahan. Dalam pengalaman Indonesia, mahasiswa tidak memiliki posisi oposisi permanen terhadap pemerintah tertentu. Sikap mereka berubah mengikuti persoalan politik yang dihadapi masyarakat.

Pada awal 1970-an, kritik mahasiswa mulai mengarah pada persoalan yang berbeda dari konflik ideologis 1960-an. Isu korupsi, dominasi modal asing, ketimpangan sosial, konsentrasi kekuasaan, dan kedekatan elite ekonomi dengan pemerintah menjadi semakin penting. Pertumbuhan ekonomi memang mulai berlangsung, tetapi manfaat pembangunan dan akses terhadap sumber daya negara dipersoalkan oleh kelompok mahasiswa dan intelektual.

Ketegangan itu mencapai salah satu titik penting dalam Peristiwa Malari pada 15 Januari 1974. Demonstrasi mahasiswa yang semula menyuarakan kritik terhadap kebijakan ekonomi dan politik berkembang menjadi kerusuhan di Jakarta. Penelitian sejarah mengenai Malari menunjukkan bahwa persoalan yang mendorong gerakan tersebut mencakup kritik terhadap dominasi modal asing, korupsi, ketimpangan sosial, dan sejumlah kebijakan pemerintah. Demonstrasi yang awalnya berlangsung sebagai aksi politik mahasiswa kemudian berubah menjadi kerusuhan dan perusakan massal.

Malari tidak dapat dipahami hanya sebagai kerusuhan mahasiswa. Peristiwa tersebut berlangsung dalam suasana persaingan elite dan ketegangan internal pemerintahan. Karena itu, penyederhanaan Malari menjadi cerita tentang mahasiswa yang melakukan kekacauan tidak cukup menjelaskan kompleksitas peristiwanya. Penelitian sejarah mutakhir menunjukkan adanya keterlibatan berbagai kelompok di luar mahasiswa serta konflik kepentingan di kalangan elite militer dalam eskalasi peristiwa tersebut.

Kunjungan Perdana Menteri Jepang Kakuei Tanaka ke Jakarta pada Januari 1974 menjadi salah satu pemicu demonstrasi. Mahasiswa memprotes dominasi investasi asing, khususnya modal Jepang, serta praktik ekonomi yang dianggap terlalu dekat dengan kepentingan kelompok tertentu. Mereka juga menuntut pemberantasan korupsi dan pembatasan kekuasaan kelompok-kelompok di sekitar presiden.

Namun, demonstrasi tersebut berakhir dengan kerusuhan, pembakaran, dan penjarahan. Sejumlah aktivis mahasiswa kemudian ditangkap. Pemerintah menggunakan peristiwa tersebut sebagai alasan untuk memperketat ruang politik. Berbagai kajian mengenai Malari menunjukkan bahwa setelah peristiwa itu pemerintah mengeluarkan kebijakan yang semakin membatasi gerakan mahasiswa dan aktivitas politik di kampus.

Dampaknya tidak berhenti pada penangkapan aktivis. Negara mulai mengubah cara memandang kampus. Kampus tidak lagi hanya dianggap sebagai pusat pendidikan, tetapi juga sebagai ruang yang berpotensi menjadi pusat mobilisasi politik. Karena itu, aktivitas mahasiswa semakin ditempatkan dalam kerangka pengawasan.

Perubahan paling penting terjadi pada 1978 melalui kebijakan Normalisasi Kehidupan Kampus dan Badan Koordinasi Kemahasiswaan atau NKK/BKK. Kebijakan tersebut membatasi aktivitas politik mahasiswa di kampus dan memberikan kewenangan yang lebih besar kepada pimpinan universitas untuk mengatur organisasi kemahasiswaan. Human Rights Watch mencatat bahwa SK Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Nomor 0156/U/1978 melarang aktivitas dan ekspresi politik mahasiswa di kampus, sementara kebijakan lain menempatkan kegiatan mahasiswa di bawah pengendalian pimpinan universitas melalui struktur BKK.

NKK/BKK merupakan salah satu bentuk depoliticization policy paling penting dalam sejarah pendidikan tinggi Indonesia. Pemerintah ingin mengembalikan kampus kepada fungsi akademik dan mencegah mahasiswa terlibat dalam politik praktis. Secara normatif, argumen tersebut dapat dipahami. Universitas memang membutuhkan ruang akademik yang tidak selalu terseret dalam perebutan kekuasaan.

Persoalannya adalah definisi “politik” yang sangat luas dan kewenangan pengawasan yang besar. Ketika kritik terhadap pemerintah dapat dianggap sebagai aktivitas politik yang mengganggu stabilitas, kampus kehilangan sebagian fungsi tradisionalnya sebagai ruang perdebatan publik. Mahasiswa tetap boleh berdiskusi mengenai politik sebagai objek akademik, tetapi keterlibatan politik sebagai tindakan kolektif dibatasi.

Kebijakan tersebut juga mengubah struktur organisasi mahasiswa. Kepemimpinan organisasi tidak lagi sepenuhnya berkembang melalui proses politik mahasiswa sendiri. Rektorat dan pejabat kampus memperoleh posisi penting dalam menentukan aktivitas kemahasiswaan. Kampus menjadi lebih tertib secara administratif, tetapi ruang politik mahasiswa menyempit.

Ironisnya, pembatasan tersebut tidak menghapus kesadaran politik mahasiswa. Ia justru mengubah bentuk gerakan. Ketika demonstrasi terbuka menjadi berisiko, diskusi kelompok kecil, kajian, pers mahasiswa, organisasi informal, lembaga swadaya masyarakat, dan jaringan antaruniversitas menjadi saluran baru. Politik mahasiswa bergerak dari ruang terbuka menuju jaringan yang lebih tersebar.

Pada 1980-an, gerakan mahasiswa tidak selalu tampil sebagai gerakan nasional dengan satu kepemimpinan. Aktivisme lebih tersebar dan isu yang dibawa lebih beragam. Kritik terhadap korupsi, ketimpangan, pembangunan, kebijakan pemerintah, hak asasi manusia, persoalan agraria, dan berbagai konflik sosial terus muncul di sejumlah kampus.

Situasi itu berbeda dari mobilisasi mahasiswa 1966 yang memiliki agenda nasional sangat jelas. Pada masa Orde Baru, gerakan mahasiswa berkembang sebagai jaringan yang relatif desentralistik. Tidak ada satu organisasi mahasiswa yang mampu menguasai seluruh gerakan. Justru jaringan informal menjadi penting karena struktur formal lebih mudah diawasi negara.

Pers mahasiswa memainkan peran penting dalam proses tersebut. Ketika media umum menghadapi pembatasan, media kampus menjadi salah satu tempat mahasiswa mengembangkan tradisi kritik. Tulisan mahasiswa tidak selalu langsung menyerang presiden atau pemerintah. Banyak kritik disampaikan melalui isu korupsi, ketidakadilan, lingkungan, pembangunan, konflik agraria, dan kebijakan pendidikan.

Kampus dengan demikian tetap menjadi ruang produksi pengetahuan politik meskipun negara berusaha melakukan depolitisasi. Mahasiswa membaca kebijakan pemerintah, membandingkannya dengan teori pembangunan, mengkaji hukum, mendiskusikan ekonomi, dan mempertanyakan ketimpangan sosial. Pengetahuan akademik kemudian menjadi dasar untuk mengkritik praktik politik.

Pada dekade 1990-an, perubahan sosial memperkuat posisi gerakan tersebut. Jumlah mahasiswa meningkat, pendidikan tinggi berkembang, dan kelompok kelas menengah semakin besar. Teknologi komunikasi mulai mempercepat pertukaran informasi. Aktivis dari berbagai kota semakin mudah membangun hubungan.

Sementara itu, pemerintahan Soeharto semakin memperlihatkan karakter sentralistik. Golkar tetap dominan, ABRI memiliki peran politik, birokrasi berada dalam jaringan pemerintah, pers menghadapi pembatasan, dan pergantian kekuasaan melalui pemilu praktis tidak terjadi. Sistem tersebut membuat sebagian mahasiswa melihat perubahan politik sebagai persoalan struktural, bukan sekadar pergantian kebijakan.

Gerakan mahasiswa kemudian mulai menggunakan bahasa demokratisasi. Tuntutannya berkembang dari kritik terhadap kebijakan tertentu menuju pertanyaan tentang sistem politik: bagaimana presiden dipilih, bagaimana parlemen bekerja, mengapa militer memiliki kursi politik, mengapa pers dibatasi, mengapa korupsi sulit diberantas, dan mengapa kekuasaan dapat bertahan begitu lama tanpa pergantian pemerintahan.

Perubahan orientasi itu sangat penting. Kritik mahasiswa tidak lagi hanya mempertanyakan tindakan pemerintah, tetapi mulai mempertanyakan desain negara.

Mahasiswa bukan kelompok yang sepenuhnya homogen. Tidak semua mahasiswa menentang pemerintah. Sebagian menikmati manfaat pembangunan, sebagian memilih berkonsentrasi pada pendidikan, sebagian aktif dalam organisasi yang dekat dengan pemerintah, dan sebagian lainnya tidak tertarik pada politik. Karena itu, istilah “gerakan mahasiswa” sebaiknya dipahami sebagai kumpulan berbagai kelompok dan jaringan, bukan satu organisasi dengan satu sikap.

Konflik politik juga terjadi di dalam gerakan mahasiswa sendiri. Ada perdebatan antara gerakan yang menekankan moral force dan kelompok yang ingin masuk lebih jauh ke politik praktis. Ada aktivis yang memilih demonstrasi, ada yang membangun organisasi masyarakat sipil, ada yang bergerak melalui pers mahasiswa, dan ada yang memilih jalur akademik.

Keragaman tersebut justru menjadi kekuatan ketika krisis 1998 datang. Tidak adanya satu komando membuat gerakan mahasiswa sulit dihentikan hanya dengan menangkap satu pemimpin. Jika seorang aktivis ditangkap, jaringan lain dapat bergerak. Jika satu kampus dibatasi, kampus lain dapat melanjutkan aksi.

Pada pertengahan 1990-an, kritik mahasiswa bertemu dengan kelompok masyarakat sipil yang lebih luas. Pers independen, aktivis hak asasi manusia, lembaga swadaya masyarakat, kelompok buruh, intelektual, dan organisasi keagamaan mulai membentuk jaringan kritik terhadap pemerintah. Gerakan mahasiswa tidak berdiri sendiri. Ia menjadi bagian dari civil society movement yang lebih besar.

Pembredelan Tempo, Editor, dan Detik pada 1994 memperkuat perasaan bahwa ruang kritik sedang dipersempit. Berdirinya Aliansi Jurnalis Independen pada tahun yang sama menunjukkan bahwa kelompok profesional juga mulai membangun organisasi alternatif di luar struktur resmi. Perkembangan tersebut memperluas jaringan antara mahasiswa, wartawan, aktivis, dan intelektual.

Pada 1996, konflik PDI antara kubu Megawati Soekarnoputri dan kepengurusan yang didukung pemerintah menjadi salah satu pemicu penting perubahan politik. Penyerbuan kantor PDI di Jalan Diponegoro, Jakarta, pada 27 Juli 1996, yang kemudian dikenal sebagai Peristiwa 27 Juli, memperlihatkan semakin kerasnya konflik politik menjelang akhir Orde Baru. Peristiwa tersebut juga memperkuat keyakinan sebagian aktivis bahwa perubahan tidak cukup dilakukan melalui saluran politik resmi yang berada dalam kendali pemerintah.

Gerakan mahasiswa memasuki fase baru. Tuntutan tidak lagi berhenti pada kebebasan kampus. Demokrasi, supremasi sipil, penghormatan terhadap hak asasi manusia, pemberantasan KKN, reformasi politik, dan pembatasan masa jabatan presiden semakin sering menjadi agenda.

Kemudian datang krisis ekonomi Asia 1997.

Krisis tersebut mengubah seluruh konteks gerakan mahasiswa. Sebelumnya, mahasiswa dapat mengkritik pemerintah karena korupsi, otoritarianisme, atau pembatasan kebebasan. Setelah krisis ekonomi, persoalan politik bersentuhan langsung dengan kehidupan masyarakat. Nilai rupiah jatuh, harga kebutuhan meningkat, perusahaan menghadapi kesulitan, dan kepercayaan terhadap pemerintah merosot.

Pemerintah masih memiliki perangkat keamanan yang kuat, tetapi legitimasi pembangunan mulai kehilangan daya. Narasi bahwa stabilitas menghasilkan kesejahteraan semakin sulit dipertahankan ketika masyarakat menghadapi tekanan ekonomi yang nyata.

Mahasiswa kemudian memperoleh isu yang jauh lebih mudah diterima publik. Reformasi tidak lagi dipandang sebagai agenda kelompok aktivis kampus. Ia mulai berhubungan dengan kebutuhan masyarakat luas: harga yang terjangkau, pemerintahan bersih, lapangan kerja, demokrasi, penegakan hukum, dan perubahan kepemimpinan.

Aksi mahasiswa meningkat setelah Soeharto kembali terpilih sebagai presiden pada Maret 1998. Secara konstitusional, pemilihan tersebut sah menurut mekanisme MPR yang berlaku pada masa itu. Tetapi dalam situasi krisis ekonomi dan politik, hasil tersebut justru memperbesar tuntutan perubahan.

Mahasiswa mulai menduduki gedung DPR/MPR pada Mei 1998. Pendudukan tersebut memiliki arti simbolik yang sangat kuat. Gedung parlemen yang selama puluhan tahun menjadi bagian dari struktur politik Orde Baru berubah menjadi ruang protes terhadap rezim. Mahasiswa tidak lagi sekadar meminta pemerintah mengubah kebijakan; mereka menuntut perubahan sistem.

Pada 12 Mei 1998, demonstrasi mahasiswa di Universitas Trisakti berakhir dengan penembakan yang menewaskan empat mahasiswa: Elang Mulia Lesmana, Heri Hertanto, Hafidin Royan, dan Hendriawan Sie. Komnas HAM mencatat bahwa lebih dari 6.000 mahasiswa, dosen, dan staf mengikuti aksi tersebut sebelum bentrokan terjadi dan empat mahasiswa tewas.

Kematian empat mahasiswa tersebut menjadi titik balik. Aksi yang sebelumnya berpusat di kampus berubah menjadi kemarahan publik yang lebih luas. Pada 13–15 Mei 1998 terjadi kerusuhan besar di Jakarta dan sejumlah kota lain. Komnas HAM mencatat adanya korban jiwa dalam jumlah besar, pembakaran bangunan, penculikan, serta kekerasan seksual dalam rangkaian peristiwa Mei 1998. Pemerintah kemudian membentuk Tim Gabungan Pencari Fakta yang menyelesaikan laporannya pada Oktober 1998.

Mahasiswa tidak dapat diposisikan sebagai penyebab tunggal rangkaian kerusuhan tersebut. Gerakan mahasiswa merupakan salah satu kekuatan yang menekan perubahan politik, sementara kerusuhan Mei melibatkan dinamika sosial, ekonomi, keamanan, dan politik yang jauh lebih kompleks. Karena itu, menghubungkan demonstrasi mahasiswa secara sederhana dengan seluruh kekerasan Mei 1998 akan mengabaikan kompleksitas peristiwa.

Justru setelah Tragedi Trisakti, posisi moral gerakan mahasiswa semakin kuat. Mahasiswa yang tewas menjadi simbol bahwa tuntutan perubahan memiliki biaya manusia yang nyata. Aksi kemudian semakin meluas dan tekanan terhadap Soeharto meningkat.

Pada saat yang sama, elite politik dan militer mulai mengalami perubahan sikap. Dukungan terhadap Soeharto tidak lagi sekuat sebelumnya. Krisis ekonomi melemahkan legitimasi pemerintah, sementara tekanan jalanan memperlihatkan bahwa kontrol keamanan tidak lagi cukup untuk memulihkan stabilitas.

Pada 20 Mei 1998, tekanan politik mencapai tingkat yang sangat tinggi. Sejumlah tokoh masyarakat dan elite politik mendesak perubahan. Pada 21 Mei, Soeharto akhirnya mengumumkan pengunduran dirinya setelah 32 tahun berkuasa. Wakil Presiden B.J. Habibie kemudian mengambil sumpah sebagai presiden.

Komnas HAM menyatakan bahwa jatuhnya Soeharto merupakan hasil tekanan mahasiswa bersama berbagai elemen masyarakat yang menuntut perubahan dan perbaikan demokrasi. Namun, lembaga itu juga mencatat bahwa perjalanan Reformasi membawa sejumlah peristiwa yang kemudian menjadi persoalan HAM, termasuk Trisakti, Semanggi, kerusuhan Mei 1998, dan penculikan aktivis pro-demokrasi.

Gerakan mahasiswa 1998 karena itu tidak dapat dipahami hanya sebagai demonstrasi yang berhasil menjatuhkan presiden. Ia merupakan akumulasi panjang dari proses politik yang berlangsung selama puluhan tahun. Malari 1974 memperlihatkan bahwa mahasiswa dapat menentang kebijakan ekonomi dan politik pemerintah. NKK/BKK 1978 menunjukkan bagaimana negara berusaha mengendalikan gerakan tersebut. Aktivisme 1980-an membuktikan bahwa depolitisasi tidak menghapus kritik. Pada 1990-an, jaringan mahasiswa semakin terhubung dengan masyarakat sipil. Krisis 1997–1998 kemudian menyediakan kondisi yang memungkinkan seluruh kritik tersebut bertemu dalam satu momentum politik.

Sejarah itu juga memperlihatkan pentingnya kampus sebagai institusi demokrasi. Universitas bukan hanya tempat menghasilkan tenaga kerja terdidik. Ia juga tempat masyarakat memproduksi pengetahuan, mempertanyakan kebijakan, dan menguji gagasan pemerintah. Ketika kampus terlalu dikontrol negara, fungsi kritis tersebut melemah. Ketika kampus memiliki ruang akademik yang bebas, ia dapat menjadi salah satu mekanisme koreksi terhadap kekuasaan.

Tetapi gerakan mahasiswa juga memiliki keterbatasan. Mahasiswa tidak selalu mewakili seluruh masyarakat. Mereka biasanya berasal dari kelompok usia tertentu dan memiliki pengalaman sosial yang berbeda dari buruh, petani, nelayan, pedagang, atau kelompok masyarakat lainnya. Karena itu, legitimasi gerakan mahasiswa tidak boleh dibangun atas klaim bahwa mahasiswa otomatis mewakili seluruh rakyat.

Kekuatan gerakan mahasiswa justru terletak pada kemampuan mengangkat isu publik, membangun tekanan moral, dan membuka ruang politik ketika institusi formal tidak efektif. Ketika gerakan tersebut mampu berhubungan dengan masyarakat yang lebih luas, daya politiknya meningkat. Pada 1998, tuntutan mahasiswa memperoleh resonansi karena masyarakat sendiri sedang mengalami krisis ekonomi dan kehilangan kepercayaan terhadap pemerintah.

Perjalanan tersebut memberikan pelajaran penting tentang hubungan antara stabilitas dan kebebasan. Stabilitas yang dibangun dengan membatasi kritik dapat berlangsung lama, tetapi tidak selalu mampu menyelesaikan sumber ketidakpuasan. Kritik yang ditekan dapat menghilang dari ruang publik untuk sementara, tetapi tidak otomatis hilang dari masyarakat. Ia dapat bertahan di kampus, organisasi sosial, ruang keluarga, jaringan profesional, dan komunitas intelektual.

Ketika tekanan ekonomi dan politik akhirnya bertemu, jaringan kritik tersebut dapat bergerak sangat cepat. Itulah yang terjadi pada 1998. Selama bertahun-tahun negara tampak memiliki kendali hampir mutlak atas politik. Tetapi ketika legitimasi mulai runtuh, kekuatan yang sebelumnya tersebar di kampus, media, organisasi masyarakat, dan jalanan menemukan momentum yang sama.

Mahasiswa menjadi salah satu wajah paling terlihat dari perubahan tersebut. Tetapi Reformasi tidak lahir dari mahasiswa saja. Ia merupakan hasil pertemuan berbagai kekuatan: masyarakat sipil, media, intelektual, kelompok politik, korban kebijakan Orde Baru, dan masyarakat yang mengalami langsung dampak krisis ekonomi.

Gerakan mahasiswa menjadi salah satu bukti bahwa oposisi politik tidak selalu harus berasal dari partai. Ketika partai dibatasi, oposisi dapat tumbuh melalui masyarakat sipil. Ketika parlemen tidak efektif menjadi kontrol terhadap pemerintah, kampus dapat menjadi ruang kritik. Ketika pers dibatasi, jaringan alternatif dapat mengambil alih fungsi penyebaran informasi. Namun, jatuhnya sebuah rezim belum otomatis menghasilkan demokrasi yang matang.

Pembangunan dan Kekuasaan: Dua Wajah Pemerintahan Soeharto

Pemerintahan Soeharto tidak dapat dijelaskan hanya melalui istilah otoritarianisme. Tiga dekade Orde Baru juga merupakan periode perubahan sosial dan ekonomi yang sangat besar dalam sejarah Indonesia. Jalan raya dibangun, bendungan dan irigasi diperluas, produksi pangan meningkat, sekolah dan fasilitas kesehatan bertambah, investasi masuk, industri berkembang, dan jutaan orang keluar dari kemiskinan. Pertumbuhan ekonomi menjadi salah satu capaian paling nyata pemerintahan tersebut. Namun, pembangunan juga menjadi bahasa politik yang dipakai negara untuk membenarkan stabilitas, memperluas kapasitas birokrasi, dan mempertahankan legitimasi kekuasaan presiden.

Paradoks tersebut penting karena Orde Baru tidak bertahan hanya melalui kekuatan aparat keamanan. Kekuasaan Soeharto memperoleh daya tahan dari kombinasi antara kontrol politik, birokrasi, militer, Golkar, kebijakan ekonomi, dan keberhasilan pembangunan. Selama masyarakat merasakan adanya peningkatan kesejahteraan, kritik terhadap sistem politik dapat diredam oleh argumen bahwa stabilitas diperlukan agar pembangunan tidak terganggu. Pembangunan dengan demikian bukan sekadar program ekonomi. Ia berkembang menjadi political legitimacy mechanism, mekanisme yang menghubungkan kinerja ekonomi dengan penerimaan terhadap kekuasaan.

Ketika Soeharto mengambil alih pemerintahan pada akhir 1960-an, situasi ekonomi Indonesia memang berada dalam kondisi sangat buruk. Inflasi tinggi, keuangan negara mengalami tekanan, produksi dan distribusi terganggu, serta hubungan ekonomi Indonesia dengan dunia internasional berada dalam keadaan yang tidak sehat. Pemerintah baru kemudian memberikan prioritas besar pada stabilisasi ekonomi dan pembentukan kembali hubungan dengan lembaga serta negara-negara ekonomi internasional.

Perubahan orientasi ekonomi tersebut melibatkan kelompok teknokrat yang kemudian sangat berpengaruh dalam pemerintahan. Widjojo Nitisastro dan kelompok ekonom yang berada di sekitar Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia memperoleh posisi penting dalam merancang kebijakan ekonomi Orde Baru. Bappenas menjadi salah satu institusi strategis dalam proses tersebut. Secara historis, Bappenas memang sudah dibentuk sebelum Orde Baru, tetapi pada masa pemerintahan Soeharto lembaga perencanaan tersebut berkembang menjadi salah satu pusat perumusan arah pembangunan nasional.

Pemerintah mengubah orientasi ekonomi dari kebijakan yang sangat dipengaruhi mobilisasi politik menuju kebijakan yang menekankan stabilitas makroekonomi, disiplin fiskal, produksi, investasi, dan perencanaan jangka menengah. Negara membuka ruang lebih besar untuk investasi asing dan memperbaiki hubungan dengan lembaga keuangan internasional. Bagi pemerintahan baru, pertumbuhan ekonomi bukan sekadar target statistik. Pertumbuhan dipandang sebagai prasyarat untuk menciptakan stabilitas sosial dan memperkuat negara.

Kerangka pembangunan kemudian dilembagakan melalui Garis-Garis Besar Haluan Negara dan Rencana Pembangunan Lima Tahun atau Repelita. Pembangunan Jangka Panjang I berlangsung pada 1969–1993 dan dijabarkan melalui Repelita I sampai Repelita V. Setelah itu, pembangunan dilanjutkan melalui Pembangunan Jangka Panjang II dan Repelita berikutnya. Sistem tersebut menjadikan pembangunan nasional sebagai program yang direncanakan secara bertahap, terukur, dan terintegrasi dengan struktur pemerintahan.

Repelita membuat pemerintah memiliki kerangka untuk menentukan prioritas nasional dari satu periode ke periode berikutnya. Pertanian, pangan, infrastruktur, industri, pendidikan, kesehatan, energi, dan pembangunan wilayah ditempatkan dalam agenda negara. Bappenas berperan dalam perencanaan, sementara kementerian, pemerintah daerah, dan birokrasi menjalankan program yang telah ditetapkan.

Pembangunan pertanian menjadi salah satu contoh paling penting. Pemerintah mendorong intensifikasi pertanian melalui program Bimas, penggunaan bibit unggul, pupuk, irigasi, kredit, dan teknologi pertanian. Revolusi Hijau meningkatkan produktivitas pangan dan pada 1984 Indonesia mencapai swasembada beras yang kemudian menjadi salah satu pencapaian penting yang sering digunakan untuk menunjukkan keberhasilan pembangunan Orde Baru.

Pembangunan juga memperluas akses pendidikan dasar. Sekolah dasar dibangun dalam jumlah besar melalui program pembangunan nasional. Fasilitas kesehatan diperluas melalui jaringan puskesmas. Jalan, jembatan, bendungan, jaringan listrik, pelabuhan, dan berbagai fasilitas publik dibangun secara bertahap. Bagi masyarakat yang sebelumnya hidup dalam keterbatasan infrastruktur, perubahan tersebut bukan abstraksi politik. Ia terlihat dalam kehidupan sehari-hari.

Karena itu, kritik terhadap Orde Baru tidak boleh menghapus fakta bahwa pembangunan menghasilkan perubahan material yang nyata. Bank Dunia mencatat bahwa sejak 1968 hingga menjelang akhir Orde Baru, perekonomian Indonesia mengalami pertumbuhan rata-rata sekitar 7,4 persen per tahun dan pendapatan per kapita pada 1997 telah lebih dari empat kali tingkat 1968. Laporan tersebut juga menunjukkan adanya penurunan kemiskinan yang signifikan selama periode pertumbuhan tersebut.

Angka-angka tersebut penting untuk menjaga analisis tetap objektif. Menggambarkan Orde Baru semata-mata sebagai pemerintahan yang gagal akan bertentangan dengan bukti ekonomi dan sosial. Sebaliknya, menjadikan pertumbuhan ekonomi sebagai pembenaran menyeluruh terhadap sistem politik Orde Baru juga bermasalah. Keberhasilan pembangunan dan persoalan demokrasi merupakan dua dimensi yang dapat hadir secara bersamaan.

Pertumbuhan ekonomi dapat berjalan tanpa demokratisasi yang memadai. Negara dapat membangun jalan dan sekolah sekaligus membatasi pers. Pemerintah dapat menurunkan kemiskinan sekaligus mengendalikan organisasi politik. Investasi dapat meningkat sementara militer tetap memiliki peran besar dalam politik. Kontradiksi tersebut merupakan karakter penting Orde Baru.

Soeharto memahami (cara) pembangunan sebagai sumber legitimasi. Pemerintahan yang lahir dari krisis politik 1960-an membutuhkan pembenaran yang berbeda dari pemerintahan sebelumnya. Jika era Soekarno sangat kuat dengan mobilisasi politik dan simbol revolusi, Orde Baru menawarkan stabilitas dan pembangunan.

Bahasa politik pun berubah. Negara tidak lagi menempatkan revolusi sebagai pusat legitimasi. Pemerintah berbicara mengenai pembangunan nasional, pertumbuhan ekonomi, stabilitas politik, pemerataan hasil pembangunan, dan peningkatan kesejahteraan rakyat. Trilogi Pembangunan—stabilitas nasional, pertumbuhan ekonomi, dan pemerataan pembangunan—menjadi kerangka penting dalam menjelaskan tujuan pemerintah.

Tetapi stabilitas yang diperlukan pembangunan kemudian memperoleh pengertian politik yang sangat luas. Stabilitas bukan hanya berarti kondisi keamanan yang memungkinkan kegiatan ekonomi berjalan. Ia juga berkaitan dengan kemampuan pemerintah mengendalikan konflik politik, organisasi masyarakat, pers, partai politik, dan gerakan mahasiswa.

Masalah muncul ketika kritik terhadap kebijakan pemerintah dipandang sebagai ancaman terhadap stabilitas. Kritik ekonomi dapat dianggap mengganggu kepercayaan terhadap pemerintah. Demonstrasi politik dapat dianggap mengganggu ketertiban. Pers yang terlalu keras dapat dipandang mengancam stabilitas nasional. Organisasi yang terlalu independen dapat dicurigai sebagai sumber mobilisasi politik.

Dengan cara tersebut, pembangunan dan pengendalian politik berkembang menjadi dua sisi dari sistem yang sama. Pembangunan membutuhkan stabilitas, sementara definisi stabilitas berada dalam kendali negara.

Birokrasi menjadi instrumen penting dalam hubungan tersebut. Pemerintah pusat memiliki kemampuan besar mengarahkan program pembangunan sampai ke tingkat daerah. Pegawai negeri menjadi pelaksana kebijakan negara sekaligus berada dalam lingkungan politik yang mengharuskan loyalitas terhadap pemerintah. Struktur birokrasi bukan hanya menjalankan administrasi, tetapi juga menjadi jaringan sosial-politik yang membantu mempertahankan stabilitas Orde Baru.

Militer memiliki posisi yang berbeda tetapi saling melengkapi. Melalui doktrin Dwifungsi ABRI, militer tidak hanya ditempatkan sebagai kekuatan pertahanan dan keamanan, tetapi juga memiliki peran sosial-politik. Struktur teritorial membuat kehadiran militer menjangkau wilayah yang luas. Dalam sistem Orde Baru, birokrasi dan militer dengan fungsi masing-masing menjadi bagian penting dari kapasitas negara.

Golkar kemudian melengkapi struktur tersebut di arena elektoral. Pemilu tetap diselenggarakan secara berkala, tetapi kompetisi berlangsung dalam lingkungan yang tidak setara. Golkar memperoleh keuntungan dari dukungan birokrasi, jaringan negara, dan struktur kekuasaan yang lebih luas. Partai politik lain tetap ada, tetapi ruang kompetisinya dibatasi.

Hubungan antara negara dan pengusaha menjadi salah satu persoalan yang kemudian semakin alod. Kebijakan ekonomi yang membuka ruang investasi menciptakan kelas pengusaha baru dan memperluas hubungan antara negara, modal, serta elite politik. Sebagian pengusaha memperoleh keuntungan besar melalui kedekatan dengan penguasa dan akses terhadap kebijakan negara.

Fenomena tersebut kemudian dikenal luas melalui istilah crony capitalism. Sistem ekonomi tidak sepenuhnya dapat disebut sebagai ekonomi pasar bebas karena negara tetap memiliki peran besar dalam menentukan izin, proyek, konsesi, lisensi, dan akses terhadap sumber pembiayaan. Kedekatan politik dapat menjadi sumber keunggulan ekonomi.

Di sinilah keberhasilan pembangunan mulai memiliki persoalan distribusi. Pertumbuhan ekonomi dapat menghasilkan peningkatan kesejahteraan agregat tanpa memastikan seluruh kelompok memperoleh manfaat dalam proporsi yang sama. Sebagian masyarakat mengalami mobilitas ekonomi, sementara kelompok lain tetap berada dalam sektor berproduktivitas rendah atau kehilangan akses terhadap tanah dan sumber daya akibat proyek pembangunan.

Pembangunan juga mengubah hubungan masyarakat dengan ruang hidupnya. Program transmigrasi, industrialisasi, pembangunan perkotaan, eksploitasi hutan, pertambangan, perkebunan, dan pembangunan infrastruktur membawa investasi sekaligus konflik kepentingan. Tanah yang dari perspektif pemerintah diperlukan untuk proyek nasional dapat dipandang berbeda oleh masyarakat yang telah lama menggantungkan kehidupan pada wilayah tersebut.

Persoalan agraria menjadi salah satu contoh paling jelas mengenai keterbatasan model pembangunan yang terlalu berorientasi pada keputusan dari atas. Negara memiliki kapasitas hukum dan administratif yang besar untuk menentukan penggunaan tanah. Masyarakat yang terkena dampak tidak selalu memiliki kekuatan politik yang setara untuk memengaruhi keputusan.

Sementara Pemerintah pusat menjadi aktor utama dalam menentukan arah pembangunan. Sentralisasi memberikan kemampuan untuk menjalankan proyek berskala besar dengan keputusan yang relatif cepat. Tetapi sentralisasi juga mengurangi ruang partisipasi masyarakat dalam menentukan prioritas pembangunan.

Pola tersebut semakin kuat karena pemerintah daerah berada dalam struktur administratif yang sangat bergantung pada pusat. Kepala daerah memiliki ruang politik yang lebih terbatas dibandingkan sistem desentralisasi setelah Reformasi. Anggaran, perencanaan, birokrasi, dan kebijakan pembangunan banyak ditentukan melalui mekanisme pusat-daerah yang hierarkis.

Masyarakat pada Kelas menengah yang tumbuh tidak selalu puas hanya dengan peningkatan pendapatan. Pendidikan yang lebih tinggi dapat meningkatkan tuntutan terhadap transparansi, hukum, kebebasan pers, dan partisipasi politik. Dengan kata lain, pembangunan ekonomi dapat menciptakan kondisi sosial yang pada akhirnya memperbesar tuntutan demokratisasi.

Ini merupakan salah satu paradoks paling menarik dalam sejarah Orde Baru. Pemerintah membangun pendidikan untuk meningkatkan kualitas sumber daya manusia, tetapi pendidikan juga melahirkan generasi yang lebih kritis terhadap pemerintah. Pemerintah membangun universitas, tetapi kampus kemudian menjadi tempat lahirnya kritik. Pemerintah memperluas media dan ekonomi modern, tetapi masyarakat yang semakin terdidik juga semakin mampu mengakses informasi alternatif.

Pembangunan menciptakan perubahan sosial yang tidak seluruhnya dapat dikendalikan oleh negara.

Kondisi tersebut menjadi semakin jelas pada akhir 1980-an dan 1990-an. Indonesia telah berubah dari masyarakat agraris yang relatif miskin menjadi masyarakat yang lebih urban, lebih terdidik, dan lebih terhubung dengan ekonomi global. Aspirasi masyarakat juga berubah. Persoalan tidak lagi hanya berkaitan dengan pangan dan infrastruktur, tetapi juga dengan kesempatan politik, hak warga negara, kualitas hukum, dan korupsi.

Namun, struktur politik Orde Baru tidak berkembang dengan kecepatan yang sama. Kekuasaan presiden tetap sangat dominan. Golkar mempertahankan posisi politik utama. ABRI tetap memiliki fungsi sosial-politik. Pers masih menghadapi pembatasan. Partai politik tidak mampu berkembang sebagai oposisi yang efektif.

Kesenjangan antara transformasi sosial dan stagnasi politik kemudian menjadi salah satu sumber ketegangan.

Krisis Asia 1997 memperlihatkan kelemahan lain dari model tersebut. Selama pertumbuhan ekonomi tinggi, hubungan antara pembangunan dan legitimasi terlihat sangat kuat. Tetapi ketika nilai rupiah jatuh, sektor keuangan terguncang, perusahaan mengalami tekanan, dan kemiskinan kembali meningkat, keberhasilan pembangunan tidak lagi cukup untuk mempertahankan kepercayaan masyarakat.

Krisis ekonomi berubah menjadi krisis legitimasi. Sebab. Bank Dunia mencatat bahwa krisis 1997–1998 menyebabkan penurunan PDB Indonesia sekitar 13 persen dan membawa dampak sosial ekonomi yang sangat besar. Krisis tersebut kemudian menjadi salah satu faktor utama yang mempercepat keruntuhan Orde Baru.

Persoalannya bukan semata-mata bahwa pemerintah mengalami krisis ekonomi. Banyak negara mengalami krisis ekonomi. Yang membuat Indonesia berbeda adalah konsentrasi kekuasaan yang sangat tinggi di sekitar presiden. Ketika kepercayaan terhadap Soeharto menurun, tidak tersedia mekanisme politik yang cukup kuat untuk melakukan koreksi kepemimpinan tanpa mengguncang keseluruhan sistem.

Sistem yang selama bertahun-tahun menghasilkan stabilitas akhirnya menghadapi kelemahan yang sama dari arah sebaliknya yaitu terlalu banyak keputusan bergantung pada pusat kekuasaan.

Birokrasi, Golkar, dan Negara: Mesin Politik Orde Baru

Orde Baru tidak bertahan lebih dari tiga dekade hanya karena Soeharto mengendalikan militer. Kekuasaan itu ditopang struktur yang jauh lebih luas: birokrasi, Golongan Karya atau Golkar, jaringan pemerintahan daerah, organisasi korporatis, lembaga legislatif, serta perangkat hukum dan administratif yang mengatur hubungan negara dengan masyarakat. Jika pembangunan menjadi sumber legitimasi, birokrasi dan Golkar menjadi salah satu mesin yang menerjemahkan legitimasi tersebut ke dalam kekuasaan politik sehari-hari.

Kekuatan sistem itu terletak pada kemampuannya menyatukan sesuatu yang secara teori seharusnya dibedakan: negara dan politik. Birokrasi seharusnya bekerja sebagai aparatur publik yang melayani pemerintahan siapa pun yang memperoleh mandat konstitusional. Partai atau kekuatan politik bertugas memperoleh dukungan masyarakat melalui kompetisi politik. Pada masa Orde Baru, batas kedua fungsi tersebut menjadi jauh lebih tipis. Negara tetap memiliki birokrasi, pemilu, dan partai politik, tetapi aparatur negara bekerja dalam lingkungan politik yang memberi keuntungan besar kepada kekuatan yang mendukung pemerintah.

Salah satu fondasi pentingnya adalah pembentukan Korps Pegawai Republik Indonesia atau Korpri melalui Keputusan Presiden Nomor 82 Tahun 1971. Keppres tersebut ditetapkan pada 29 November 1971 dan menjadikan Korpri sebagai wadah tunggal pegawai Republik Indonesia di luar kedinasan. Secara formal, pembentukan Korpri dikaitkan dengan pembinaan pegawai serta pemeliharaan stabilitas politik dan sosial.

Gagasan tersebut memiliki latar belakang yang dapat dipahami dari pengalaman politik sebelumnya. Pada masa Demokrasi Parlementer dan Demokrasi Terpimpin, pegawai negeri berada dalam lingkungan politik yang sangat terfragmentasi. Pemerintah Orde Baru kemudian berusaha mencegah birokrasi kembali menjadi arena pertarungan partai. Negara menginginkan aparatur yang loyal kepada negara dan pemerintah, bukan terpecah oleh afiliasi politik.

Masalah muncul ketika konsep loyalitas kepada negara dalam praktik berkelindan dengan loyalitas kepada rezim. Secara normatif, birokrasi yang netral diperlukan agar pelayanan publik tidak berubah menjadi perebutan kepentingan partai. Namun, jika aparatur negara diarahkan mendukung kekuatan politik pemerintah, netralitas birokrasi kehilangan makna.

Perubahan itu tidak berlangsung sekaligus. Ia tumbuh melalui rangkaian kebijakan yang secara bertahap menghubungkan aparatur negara dengan sistem politik Orde Baru. Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian menjadi salah satu landasan penting pengelolaan kepegawaian selama sebagian besar masa Orde Baru. Undang-undang tersebut berlaku sejak 6 November 1974 dan baru diubah pada 1999 sebelum akhirnya dicabut oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.

Birokrasi dalam sistem tersebut tidak hanya menjalankan administrasi pemerintahan. Ia menjadi jaringan yang menghubungkan pusat dengan daerah. Pegawai negeri bekerja di kementerian, kantor pemerintahan daerah, sekolah, rumah sakit, badan usaha milik negara, dan berbagai institusi publik. Ketika seluruh jaringan itu berada dalam struktur administratif yang sangat terpusat, pemerintah memiliki kemampuan politik lebih besar untuk menyampaikan kebijakan sekaligus membentuk perilaku politik aparatur.

Di tingkat daerah, pengaruh tersebut semakin terasa. Pemerintah pusat memiliki posisi kuat dalam menentukan arah administrasi daerah, pengangkatan pejabat, anggaran pembangunan, serta kebijakan sektoral. Kepala daerah tidak berdiri sebagai pusat kekuasaan politik yang sepenuhnya independen dari Jakarta. Mereka berada dalam sistem pemerintahan yang sangat hierarkis.

Struktur tersebut memberikan keuntungan politik besar kepada pemerintah pusat. Setiap kebijakan nasional dapat diteruskan melalui rantai birokrasi yang panjang. Pesan politik tidak berhenti di kementerian. Ia dapat bergerak hingga provinsi, kabupaten, kecamatan, desa, sekolah, dan berbagai organisasi masyarakat yang berhubungan dengan pemerintah.

Dalam teori administrasi publik, jaringan semacam itu dapat meningkatkan state capacity. Negara memiliki kemampuan menjalankan program secara seragam, mengumpulkan data, mendistribusikan anggaran, dan melaksanakan kebijakan. Namun, kapasitas negara menjadi persoalan jika tidak disertai mekanisme independen untuk mengawasi penggunaannya.

Orde Baru memiliki negara yang kuat secara administratif, tetapi mekanisme accountability terhadap penggunaan kekuatan tersebut jauh lebih lemah.

Golkar menempati posisi khusus dalam struktur tersebut. Berbeda dari PNI, NU, Masyumi, atau partai-partai pada era parlementer, Golkar sejak awal tidak dibangun sebagai partai politik konvensional dalam pengertian klasik. Golkar berkembang dari jaringan golongan karya yang berisi berbagai organisasi profesi dan kelompok fungsional. Struktur itu kemudian menjadi kendaraan politik utama pemerintahan Soeharto.

Pemilu 1971 menunjukkan kekuatan jaringan tersebut. Golkar meraih lebih dari 62 persen suara dan menjadi kekuatan dominan di parlemen. Kemenangan itu bukan sekadar hasil popularitas kandidat. Golkar memiliki keunggulan struktural melalui hubungan dengan birokrasi, militer, organisasi masyarakat, serta perangkat negara.

Setelah fusi partai pada 1973, struktur kompetisi semakin sederhana. PPP dan PDI menjadi dua peserta pemilu di luar Golkar. Sistem multipartai yang sangat fragmentatif pada 1950-an berubah menjadi kompetisi tiga kekuatan politik dalam lingkungan yang tidak setara.

Secara formal, rakyat tetap memiliki pilihan. Pemilu tetap diselenggarakan. Kampanye tetap berlangsung. Partai politik tetap memiliki pengurus dan anggota. Namun, kualitas kompetisi tidak hanya ditentukan oleh keberadaan surat suara. Demokrasi juga bergantung pada kesetaraan akses terhadap sumber daya politik.

Di sinilah keunggulan Golkar menjadi penting. Ketika birokrasi, jaringan pemerintahan, militer, dan berbagai organisasi sosial berada dalam orbit kekuasaan pemerintah, Golkar memperoleh infrastruktur politik yang tidak dimiliki pesaingnya dalam skala yang sama.

Hubungan tersebut membuat pemilu Orde Baru memiliki karakter khas. Pemilu bukan berarti tidak ada, tetapi kompetisinya dikendalikan. Pemilu memberikan legitimasi elektoral kepada sistem, sementara sistem politiknya dirancang agar pergantian kekuasaan melalui pemilu menjadi sangat sulit.

Dengan kata lain, persoalannya bukan sekadar apakah terjadi kecurangan dalam setiap pemilu. Persoalan yang lebih mendasar adalah structural electoral inequality: ketimpangan kondisi yang membuat satu kekuatan politik memiliki akses jauh lebih besar terhadap aparatur, sumber daya, organisasi, dan jaringan negara.

Birokrasi menjadi salah satu unsur terpenting dalam ketimpangan tersebut.

Pegawai negeri berada dalam posisi sulit. Di satu sisi, mereka merupakan aparatur yang membutuhkan kepastian karier dan administrasi. Di sisi lain, lingkungan politik Orde Baru menuntut loyalitas kepada pemerintah. Ketika promosi, mutasi, jabatan, dan karier berada dalam sistem hierarkis, pilihan untuk mengambil sikap politik yang berseberangan dengan pemerintah dapat membawa konsekuensi profesional.

Karena itu, konsep monoloyalitas penting untuk memahami birokrasi Orde Baru. Monoloyalitas pada awalnya dapat dijelaskan sebagai upaya menciptakan kesatuan aparatur negara. Namun, dalam praktik politik Orde Baru, gagasan tersebut berkembang menjadi budaya yang menempatkan loyalitas aparatur dalam satu arah politik.

Sumber resmi Korpri sendiri mencatat bahwa pembentukan organisasi tersebut pada 1971 dimaksudkan untuk menghimpun seluruh pegawai dalam satu wadah dan menjaga stabilitas politik serta sosial. Sejumlah catatan sejarah Korpri juga mengakui bahwa dalam perkembangannya organisasi tersebut menghadapi persoalan politisasi dan perdebatan mengenai netralitas aparatur.

Kondisi itu membuat birokrasi tidak lagi sepenuhnya terpisah dari mesin elektoral. Aparatur memiliki posisi strategis di tengah masyarakat karena bersentuhan langsung dengan kehidupan warga. Guru, kepala sekolah, camat, lurah, pejabat dinas, pegawai kementerian, dan aparatur daerah memiliki jaringan sosial yang luas. Jika jaringan tersebut bergerak ke arah politik tertentu, dampaknya jauh lebih besar daripada kampanye yang hanya dilakukan kader partai.

Politik kemudian tidak selalu hadir dalam bentuk rapat partai atau spanduk kampanye. Ia dapat hadir melalui struktur administrasi.

Hubungan antara birokrasi dan Golkar juga tidak berarti setiap pegawai negeri memiliki pilihan politik yang sama atau semuanya secara sukarela mendukung pemerintah. Generalisasi semacam itu akan menghapus kompleksitas pengalaman pegawai negeri. Banyak aparatur tetap bekerja terutama sebagai profesional dan menjalankan fungsi pelayanan publik. Namun, struktur institusional di sekeliling mereka memberikan insentif politik yang kuat untuk mendukung pemerintah.

Perbedaan antara individual political preference dan institutional political alignment penting dipahami. Seseorang dapat memiliki pilihan politik pribadi yang berbeda dari pemerintah, tetapi institusi tempat ia bekerja tetap bergerak mengikuti arah yang ditentukan sistem.

Orde Baru juga membangun berbagai organisasi korporatis. Organisasi buruh, pemuda, perempuan, profesi, petani, dan berbagai kelompok sosial ditempatkan dalam struktur yang relatif mudah diawasi negara. Tujuannya mencegah masyarakat membangun organisasi independen yang dapat menjadi pusat mobilisasi politik.

Ini dikenal dalam literatur politik sebagai corporatism. Negara berusaha mengatur representasi sosial melalui organisasi yang terstruktur dan diakui pemerintah. Masyarakat tetap memiliki saluran organisasi, tetapi saluran tersebut tidak sepenuhnya bebas menentukan agenda politiknya sendiri.

Korporatis memiliki keuntungan administratif. Pemerintah dapat berkomunikasi dengan kelompok masyarakat melalui organisasi yang sudah dikenal. Namun, dari perspektif demokrasi, muncul persoalan serius: siapa yang berhak menentukan organisasi mana yang mewakili masyarakat?

Jika negara memiliki pengaruh terlalu besar dalam menentukan struktur representasi, masyarakat kehilangan kemampuan membangun organisasi alternatif secara bebas.

Persoalan tersebut semakin jelas jika dikaitkan dengan konsep floating mass yang berkembang dalam politik Orde Baru. Masyarakat, terutama di tingkat akar rumput, diharapkan tidak terus-menerus terlibat dalam politik praktis. Politik diarahkan menjadi aktivitas periodik yang mencapai puncaknya saat pemilu, sementara kehidupan sehari-hari dikembalikan pada pembangunan dan pekerjaan.

Secara teoritis, pendekatan itu dapat dibaca sebagai upaya menghindarkan masyarakat dari konflik politik yang dianggap destruktif. Namun, dalam praktik, konsep tersebut juga membantu mengurangi partisipasi politik yang independen.

Masyarakat tidak didorong menjadi warga negara yang terus mengawasi pemerintah. Mereka lebih sering ditempatkan sebagai objek pembangunan dan penerima kebijakan.

Perbedaan tersebut penting dalam demokrasi. Warga negara bukan hanya penerima pembangunan. Mereka juga memiliki hak mempertanyakan kebijakan, mengorganisasi diri, menyampaikan kritik, dan mengganti pemerintah melalui mekanisme politik yang bebas.

Orde Baru memberikan ruang jauh lebih besar pada fungsi pertama daripada fungsi kedua.

Dalam sistem semacam itu, Golkar menjadi lebih dari sekadar peserta pemilu. Ia berfungsi sebagai jembatan antara negara dan masyarakat. Organisasi pendukung Golkar masuk ke berbagai lapisan sosial, sementara birokrasi memastikan agenda pemerintah menjangkau wilayah administratif yang luas.

Keunggulan tersebut menjelaskan mengapa kemenangan Golkar terus berulang setelah 1971. Pada 1977, Golkar kembali menang dengan sekitar 62 persen suara. Pada 1982, perolehan suaranya meningkat menjadi sekitar 64 persen. Setelah sistem politik semakin terkonsolidasi, perolehan Golkar mencapai sekitar 73 persen pada 1987 dan tetap di atas 68 persen pada 1992. Pada 1997, menjelang runtuhnya Orde Baru, Golkar meraih sekitar 74,5 persen suara.

Rangkaian kemenangan tersebut tidak dapat dijelaskan hanya dengan asumsi bahwa seluruh masyarakat Indonesia selalu puas terhadap pemerintah. Indonesia merupakan negara besar dengan latar sosial, ekonomi, agama, dan budaya yang beragam. Penjelasan yang lebih masuk akal harus memperhitungkan struktur politik yang membuat Golkar memiliki keuntungan sistemik.

Kemenangan elektoral kemudian menghasilkan konsekuensi konstitusional. Komposisi DPR dan MPR menentukan proses politik nasional, termasuk pemilihan presiden. Karena Golkar dan unsur pendukung pemerintah memiliki posisi dominan, sistem tersebut menciptakan siklus politik yang memperkuat dirinya sendiri.

Pemerintah menghasilkan stabilitas. Stabilitas menghasilkan pembangunan. Pembangunan menghasilkan legitimasi. Legitimasi memperkuat Golkar. Dominasi Golkar menjaga komposisi lembaga politik. Komposisi lembaga politik kemudian mempertahankan pemerintahan yang sama.

Sebuah feedback loop politik terbentuk.

Kekuatan sistem itu tidak hanya berada pada satu lembaga. Ia lahir dari hubungan antaraktor. Militer menyediakan fungsi keamanan dan politik. Birokrasi menyediakan kapasitas administratif. Golkar menyediakan kendaraan elektoral. Organisasi korporatis mengatur representasi masyarakat. Pers yang dikontrol mengurangi penyebaran informasi politik yang berseberangan. Struktur hukum menyediakan kerangka formal.

Tidak ada satu komponen yang sendirian menjelaskan panjangnya kekuasaan Soeharto. Justru interaksi seluruh komponen tersebut membuat sistem relatif tahan terhadap tekanan.

Karena itu, Orde Baru lebih tepat dipahami sebagai authoritarian institutional system daripada sekadar pemerintahan personal Soeharto. Soeharto memang menjadi pusat kekuasaan, tetapi kekuasaan tersebut bekerja melalui institusi, aturan, jaringan, kebiasaan, dan elite yang memperoleh manfaat dari keberlangsungan sistem.

Personalisasi kekuasaan tetap kuat. Namun, personalisasi tersebut berdiri di atas fondasi institusional yang luas.

Hal itu menjelaskan mengapa perubahan politik pada 1998 tidak mudah. Menjatuhkan Soeharto memang merupakan titik penting, tetapi mengubah struktur politik yang terbentuk selama puluhan tahun jauh lebih sulit. Setelah Soeharto mundur, birokrasi tetap ada. Militer tetap ada. Golkar tetap ada. Jaringan bisnis tetap ada. Kultur politik lama juga tidak menghilang dalam satu malam.

Reformasi kemudian harus menghadapi persoalan yang jauh lebih kompleks daripada sekadar pergantian presiden.

Pertanyaan utamanya adalah bagaimana memisahkan negara dari kepentingan politik penguasa tanpa menghancurkan kapasitas negara itu sendiri. Birokrasi harus tetap kuat untuk menjalankan pelayanan publik, tetapi tidak boleh menjadi alat partai atau rezim. Pemerintah harus memiliki kemampuan menjalankan kebijakan, tetapi harus dapat diawasi. Partai politik harus mampu bersaing, tetapi tidak boleh menguasai seluruh institusi negara.

Inilah salah satu warisan paling rumit Orde Baru.

Negara yang terlalu lemah akan kesulitan menjalankan pembangunan. Namun, negara yang terlalu dominan dapat mengubah aparatur publik menjadi mesin politik. Birokrasi yang tidak memiliki kapasitas tidak efektif. Birokrasi yang tidak memiliki netralitas dapat mengancam demokrasi.

Reformasi 1998 kemudian mencoba membangun kembali batas tersebut.

Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 mengubah UU Nomor 8 Tahun 1974, antara lain untuk menata kembali sistem kepegawaian setelah perubahan politik. Kemudian, UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara memperkenalkan kerangka ASN yang lebih tegas mengenai profesionalitas, sistem merit, dan netralitas aparatur. Secara historis, perubahan tersebut menunjukkan upaya memisahkan administrasi negara dari politik praktis.

Namun, netralitas birokrasi tidak pernah selesai hanya dengan membuat undang-undang. Birokrasi selalu berada dalam lingkungan politik. Pemerintah terpilih membutuhkan aparatur untuk menjalankan program. Pejabat politik membutuhkan administrasi untuk melaksanakan kebijakan. Pada saat yang sama, aparatur harus terlindung dari tekanan partai dan kepentingan elektoral.

Batas tersebut terus menjadi persoalan dalam demokrasi modern.

Pengalaman Orde Baru memberikan satu pelajaran penting: ketika birokrasi terlalu dekat dengan kekuasaan, pemilu dapat kehilangan sebagian makna kompetitifnya. Negara memiliki sumber daya jauh lebih besar daripada kelompok politik masyarakat biasa. Jika sumber daya itu digunakan untuk memenangkan satu kekuatan politik, kompetisi formal masih berlangsung, tetapi arena pertandingannya tidak lagi setara.

Demokrasi tidak cukup hanya menyediakan kotak suara. Demokrasi membutuhkan level playing field.

Itulah sebabnya sejarah Golkar pada masa Orde Baru tidak dapat dipahami hanya sebagai kisah sebuah organisasi yang memenangkan pemilu berulang kali. Ia merupakan kisah tentang bagaimana sebuah kekuatan politik memperoleh posisi dominan karena memiliki hubungan sangat erat dengan negara.

Namun, hubungan tersebut juga memiliki batas. Ketika krisis ekonomi 1997–1998 menghantam Indonesia, mesin politik yang selama puluhan tahun terlihat kokoh mulai mengalami tekanan. Pembangunan tidak lagi cukup menjadi sumber legitimasi. Pers mulai menuntut kebebasan. Mahasiswa bergerak. Masyarakat sipil berkembang. Elite politik mulai terbelah.

Krisis tersebut akhirnya menunjukkan bahwa stabilitas yang sangat bergantung pada satu pusat kekuasaan memiliki risiko besar saat pusat itu kehilangan legitimasi.

Saat Soeharto mengundurkan diri pada 21 Mei 1998, Golkar tidak ikut lenyap. Birokrasi juga tidak runtuh. Militer tetap menjadi institusi negara. Yang berubah adalah lingkungan politiknya. Untuk pertama kalinya setelah puluhan tahun, institusi-institusi tersebut harus menghadapi tuntutan demokratisasi yang lebih kuat.

Masyarakat menuntut pemilu yang lebih bebas. Partai politik baru bermunculan. Pers memperoleh ruang yang jauh lebih luas. Organisasi masyarakat sipil berkembang. Birokrasi mulai dituntut netral. Militer perlahan didorong keluar dari politik praktis.

Dengan demikian, Reformasi bukan sekadar pergantian orang di Istana. Reformasi merupakan usaha membongkar hubungan lama antara negara, birokrasi, militer, Golkar, dan masyarakat.

Proses tersebut tidak sederhana. Sebagian jaringan lama bertahan dengan menyesuaikan diri. Sebagian elite Orde Baru masuk ke partai baru. Sebagian struktur politik lama mengalami reorganisasi. Golkar sendiri kemudian berubah menjadi partai politik formal dalam sistem multipartai demokratis.

Perubahan tersebut menunjukkan bahwa institusi politik memiliki kemampuan beradaptasi. Sebuah rezim dapat runtuh, tetapi jaringan sosial dan politik yang dibangun selama puluhan tahun dapat bertahan dalam bentuk baru.

Karena itu, warisan Orde Baru tidak hanya berupa bangunan fisik, angka pertumbuhan ekonomi, atau memori tentang otoritarianisme. Ia juga berupa budaya politik yang menempatkan negara sebagai pusat kehidupan sosial dan politik. Reformasi harus bekerja keras mengubah budaya tersebut menjadi sistem yang menempatkan negara sebagai pelayan publik, bukan pemilik masyarakat.

Pada akhirnya, kekuatan Orde Baru lahir dari kemampuannya menggabungkan tiga hal: negara yang kuat, birokrasi yang terorganisasi, dan kendaraan politik yang dominan. Selama ketiganya bergerak searah, oposisi sulit berkembang menjadi kekuatan yang mampu mengganti pemerintahan.

Namun, sistem yang terlalu tertutup juga menyimpan kelemahan. Ketika saluran kritik dipersempit, koreksi terhadap kekuasaan menjadi lambat. Ketika pemilu tidak benar-benar kompetitif, pergantian pemerintahan menjadi sulit. Ketika birokrasi terlalu dekat dengan kekuasaan, negara kehilangan sebagian independensinya.

Dan ketika krisis datang, seluruh persoalan yang sebelumnya tersembunyi dapat muncul bersamaan.

Orde Baru akhirnya runtuh bukan karena satu faktor tunggal. Ia runtuh saat krisis ekonomi, tekanan mahasiswa, kritik masyarakat sipil, perubahan sikap elite, persoalan legitimasi, dan kelemahan struktural sistem politik bertemu dalam satu periode sejarah.

Namun, sebelum sampai pada keruntuhan tersebut, ada satu institusi lain yang memainkan peran besar dalam menjaga keseimbangan kekuasaan: militer.

Jika birokrasi menyediakan jaringan administratif dan Golkar menyediakan kendaraan politik, ABRI menyediakan kekuatan keamanan sekaligus legitimasi politik bagi sistem Orde Baru. Peran tersebut melampaui fungsi pertahanan negara dan masuk jauh ke dalam pemerintahan, parlemen, birokrasi, hingga kehidupan politik daerah.

Dari sana, sejarah Orde Baru memasuki salah satu konsep politik paling menentukan sekaligus paling kontroversial dalam sejarah Indonesia modern: Dwifungsi ABRI.

Keluarga, Bisnis, dan Kekuasaan: Politik Ekonomi Orde Baru

Orde Baru tidak hanya membangun sistem politik yang terpusat pada Presiden Soeharto. Selama lebih dari tiga dekade, pemerintahan itu juga membentuk tata ekonomi yang mempertemukan negara, birokrasi, militer, perusahaan besar, keluarga penguasa, dan kelompok pengusaha dalam hubungan yang sangat erat. Pertumbuhan ekonomi berlangsung, industrialisasi berkembang, infrastruktur meluas, dan sejumlah indikator kesejahteraan membaik. Namun, pada saat yang sama, kekayaan dan kesempatan ekonomi semakin terkonsentrasi pada kelompok yang memiliki akses dekat dengan pusat kekuasaan. Persoalannya bukan sekadar keluarga presiden memiliki perusahaan. Masalah yang lebih penting muncul ketika kekuasaan politik dapat memengaruhi siapa yang memperoleh izin, konsesi, fasilitas fiskal, akses kredit, proyek negara, perlindungan pasar, atau hak monopoli.

Fenomena tersebut dikenal luas dalam kajian politik ekonomi Indonesia sebagai crony capitalism, yakni sistem ketika keberhasilan bisnis sangat dipengaruhi hubungan personal dan politik dengan penguasa, bukan semata-mata kemampuan bersaing di pasar. Sejumlah penelitian tentang Orde Baru menunjukkan bahwa hubungan perusahaan dan negara berkembang sedemikian erat sehingga batas antara kebijakan publik dan kepentingan kelompok usaha tertentu semakin sulit dibedakan. Studi mengenai Salim Group, misalnya, menunjukkan bagaimana sebuah kelompok usaha dapat tumbuh melalui kemampuan membangun dan mempertahankan hubungan dengan elite politik sekaligus ikut membentuk lingkungan kelembagaan yang menguntungkan.

Fenomena itu tidak berarti seluruh pertumbuhan ekonomi Orde Baru merupakan hasil patronase. Kesimpulan semacam itu terlalu sederhana. Pemerintahan Soeharto juga menjalankan stabilisasi makroekonomi, pembangunan infrastruktur, ekspansi pendidikan, modernisasi pertanian, industrialisasi, dan deregulasi yang menghasilkan perubahan struktural penting. Persoalan sejarahnya justru lebih kompleks: bagaimana sebuah negara yang berhasil menciptakan pertumbuhan ekonomi sekaligus membangun struktur ekonomi yang tidak sepenuhnya kompetitif dan semakin terkonsentrasi pada kelompok tertentu.

Salah satu ciri penting ekonomi politik Orde Baru adalah kuatnya posisi negara sebagai pemberi akses. Negara menguasai banyak sumber daya strategis, mengendalikan perizinan, menentukan kebijakan perdagangan, memberikan konsesi, mengatur perusahaan negara, menguasai sektor tertentu melalui monopoli, serta memiliki pengaruh besar terhadap sistem perbankan. Dalam kondisi seperti itu, kedekatan dengan pengambil keputusan dapat menjadi aset ekonomi yang sangat bernilai. Hubungan politik tidak lagi hanya menentukan karier atau jabatan, tetapi juga dapat memengaruhi struktur kepemilikan dan peluang bisnis.

Keluarga Soeharto kemudian menjadi salah satu simbol paling jelas dari perubahan tersebut. Sejak dekade 1980-an, sejumlah anak Soeharto membangun kelompok usaha di berbagai sektor. Siti Hardiyanti Rukmana atau Tutut dikenal melalui Citra Lamtoro Gung, Bambang Trihatmodjo melalui Bimantara, Hutomo Mandala Putra atau Tommy melalui Humpuss, sementara anggota keluarga lainnya memiliki jaringan usaha masing-masing. Kajian dan laporan pada masa itu mencatat bahwa kelompok-kelompok tersebut bergerak di berbagai sektor, mulai dari konstruksi, jalan tol, telekomunikasi, media, perbankan, energi, transportasi hingga otomotif.

Yang membuat persoalan itu menjadi isu politik bukan semata-mata besarnya perusahaan. Negara demokratis pun dapat memiliki keluarga politik yang menjalankan usaha. Masalah muncul ketika akses terhadap sumber daya negara tidak berlangsung dalam kompetisi yang setara. World Bank, dalam kajiannya mengenai pengalaman Indonesia, mencatat sejumlah kasus yang dikategorikan sebagai contoh crony capitalism. Di antaranya konsesi jalan tol untuk kelompok usaha Tutut, bisnis penyiaran yang berkembang di bawah Bambang, serta monopoli perdagangan cengkeh yang diberikan kepada Tommy.

Jalan tol menjadi salah satu contoh penting. Citra Lamtoro Gung memperoleh konsesi pembangunan jalan tol pada 1987, kemudian konsesi tersebut diperpanjang pada 1995. Infrastruktur yang seharusnya menjadi bagian dari kepentingan publik dengan demikian juga dapat menjadi ruang akumulasi kapital perusahaan yang memiliki hubungan dekat dengan pusat kekuasaan. Persoalannya bukan keterlibatan swasta dalam pembangunan infrastruktur. Keterlibatan swasta dapat menjadi bagian sah dari kebijakan pembangunan. Masalah muncul jika pemberian konsesi, pembiayaan, perlindungan usaha, dan perpanjangan hak pengelolaan tidak berlangsung dalam lingkungan yang transparan dan kompetitif.

Televisi dan media juga menunjukkan pola serupa. Bimantara berkembang di sektor penyiaran dan kemudian memiliki berbagai kepentingan usaha lainnya. Tutut juga membangun jaringan media melalui TPI. Pada awal 1990-an, hubungan antara kepentingan bisnis, akses terhadap infrastruktur penyiaran negara, dan keluarga penguasa menjadi salah satu gambaran tentang bagaimana industri media berkembang dalam struktur politik yang belum memberikan ruang kompetisi sepenuhnya setara. World Bank mencatat, misalnya, bahwa TPI memperoleh izin menggunakan fasilitas TVRI tanpa biaya pada 1991.

Sektor cengkeh memberikan gambaran yang lebih jelas tentang hubungan antara kebijakan negara dan kepentingan keluarga penguasa. Pada awal 1990-an, Badan Penyangga dan Pemasaran Cengkeh atau BPPC memperoleh posisi dominan dalam tata niaga cengkeh. Tommy Soeharto berada di pusat kepentingan bisnis tersebut. Kajian mengenai ekonomi Orde Baru mencatat bahwa pemerintah memberikan dukungan kuat terhadap skema monopoli tersebut, sementara industri rokok kretek harus menghadapi struktur pembelian yang tidak sepenuhnya ditentukan mekanisme pasar.

Masalahnya tidak berhenti pada hubungan antara produsen cengkeh dan perusahaan monopoli. Ketika kebijakan memaksa pelaku ekonomi membeli komoditas melalui saluran yang dikendalikan lembaga tertentu, negara sesungguhnya sedang mengubah struktur distribusi pendapatan. Harga, akses pembelian, pembiayaan, dan risiko bisnis tidak lagi sepenuhnya ditentukan pasar. Jika lembaga yang memperoleh hak tersebut memiliki hubungan erat dengan keluarga penguasa, kebijakan publik dapat berubah menjadi instrumen redistribusi keuntungan kepada kelompok yang memiliki akses politik.

Kasus otomotif nasional melalui proyek Timor memperlihatkan persoalan yang lebih besar. Pada 1996, pemerintah menunjuk PT Timor Putra Nasional sebagai perusahaan pelopor kendaraan bermotor nasional. Melalui Keputusan Presiden Nomor 42 Tahun 1996, mobil nasional yang memenuhi persyaratan tertentu memperoleh perlakuan khusus berupa pembebasan bea masuk dan pajak barang mewah. Pemerintah kemudian memberikan izin kepada perusahaan tersebut untuk mengimpor 45.000 unit kendaraan Timor dalam bentuk jadi dari Korea Selatan.

Kebijakan tersebut secara resmi dibingkai sebagai upaya membangun industri otomotif nasional. Secara teoritis, negara memang dapat memberikan infant industry protection kepada industri yang sedang tumbuh. Banyak negara menggunakan tarif, subsidi, insentif fiskal, atau kebijakan kandungan lokal untuk membangun kapasitas industri domestik. Namun, persoalan Timor terletak pada desain dan penerima manfaatnya. Kebijakan tersebut memberikan keistimewaan kepada perusahaan tertentu yang memiliki hubungan langsung dengan keluarga presiden. Karena itu, kebijakan industrialisasi tersebut dipertanyakan karena tidak berlangsung dalam arena kompetisi yang setara.

Persoalan itu kemudian masuk ke ranah perdagangan internasional. Sengketa otomotif Indonesia di Organisasi Perdagangan Dunia atau WTO menunjukkan bahwa kebijakan mobil nasional tersebut dipersoalkan negara lain karena memberikan perlakuan istimewa kepada produk dan perusahaan tertentu. Kebijakan yang semula dipresentasikan sebagai instrumen pembangunan industri nasional kemudian menjadi contoh bagaimana intervensi negara dapat mendistorsi kompetisi jika desainnya terlalu selektif.

Di luar keluarga inti, jaringan tersebut juga melibatkan pengusaha yang memiliki kedekatan panjang dengan Soeharto. Liem Sioe Liong atau Sudono Salim, Bob Hasan, dan sejumlah konglomerat lain berkembang dalam lingkungan ekonomi Orde Baru yang memberikan ruang besar untuk akumulasi modal. Penelitian akademik mengenai Salim Group menunjukkan bahwa hubungan dengan kekuasaan tidak hanya bersifat pasif. Kelompok usaha tersebut juga mampu beradaptasi dengan institusi negara dan ikut membentuk lingkungan politik-ekonomi yang mendukung ekspansi bisnisnya.

Hubungan semacam itu menciptakan political-business nexus, yakni pertautan kepentingan politik dan bisnis. Pengusaha membutuhkan akses terhadap negara, sedangkan penguasa membutuhkan dukungan finansial, jaringan ekonomi, dan kemampuan memobilisasi sumber daya. Dalam sistem politik yang kompetisinya terbatas, pertukaran semacam ini dapat berlangsung lebih mudah karena mekanisme pengawasan publik, parlemen, media, dan lembaga hukum tidak memiliki independensi yang cukup untuk mengoreksinya.

Keluarga penguasa juga tidak berdiri di luar struktur politik. Sejumlah anggota keluarga Soeharto memasuki ruang politik formal melalui Golkar dan lembaga negara. Tutut, misalnya, tidak hanya dikenal sebagai pengusaha, tetapi juga memiliki posisi politik dan kemudian menjadi Menteri Sosial pada masa terakhir pemerintahan Soeharto. Hubungan antara kekuasaan keluarga, bisnis, dan politik dengan demikian semakin kompleks karena batas antara political capital dan economic capital semakin tipis.

Pada tahap tertentu, persaingan bahkan muncul di antara anggota keluarga sendiri. Laporan pada akhir Orde Baru menggambarkan bagaimana kelompok usaha anak-anak Soeharto beroperasi di sektor yang saling beririsan. Persaingan di bidang media, telekomunikasi, transportasi, otomotif, hingga proyek pertambangan menunjukkan bahwa keluarga penguasa bukan satu blok bisnis yang sepenuhnya homogen. Mereka juga merupakan kelompok kepentingan yang saling bersaing untuk memperoleh akses ekonomi.

Keadaan tersebut memperlihatkan satu paradoks penting. Negara Orde Baru sangat kuat dalam mengendalikan masyarakat dan arena politik, tetapi kekuatan itu tidak selalu digunakan untuk menciptakan pasar yang netral. Dalam sejumlah sektor, negara justru menjadi pemberi hak istimewa. Birokrasi yang kuat dapat menghasilkan pembangunan jika digunakan untuk merencanakan dan menjalankan kebijakan publik. Namun, birokrasi yang sama dapat menghasilkan rent-seeking ketika izin dan konsesi menjadi alat pembagian keuntungan kepada kelompok yang memiliki akses politik.

Istilah rent-seeking penting untuk memahami mekanisme tersebut. Dalam ekonomi politik, rent merujuk pada keuntungan yang diperoleh bukan terutama melalui peningkatan produktivitas atau inovasi, melainkan melalui posisi istimewa yang diciptakan kebijakan atau struktur pasar. Jika negara memberikan monopoli, lisensi terbatas, subsidi khusus, atau akses proyek tertentu kepada kelompok yang dekat dengan penguasa, keuntungan tersebut dapat menjadi political rent. Pengusaha kemudian memiliki insentif mempertahankan hubungan politik karena nilai hubungan itu dapat lebih besar daripada biaya meningkatkan daya saing perusahaan.

Model semacam itu berbeda dari korupsi sederhana. Korupsi dapat berupa pembayaran ilegal untuk memperoleh keputusan tertentu. Crony capitalism memiliki jangkauan lebih luas karena hubungan patronase dapat dilembagakan melalui kebijakan, regulasi, perusahaan patungan, konsesi, kredit, monopoli, dan struktur kepemilikan yang secara formal terlihat legal. Karena itu, politik ekonomi Orde Baru tidak cukup dibaca melalui pertanyaan, “Siapa menerima uang?” Pertanyaan yang lebih mendasar adalah, “Siapa memperoleh akses istimewa terhadap negara dan bagaimana akses itu diterjemahkan menjadi kekayaan?”

Di sinilah pembangunan ekonomi Orde Baru menghadapi kontradiksi struktural. Pemerintah berhasil membangun negara dengan kapasitas administratif yang cukup besar untuk menjalankan program pembangunan. Namun, kapasitas tersebut pada saat yang sama dapat digunakan untuk memperkuat jaringan patronase. Negara menjadi kuat secara administratif, tetapi tidak selalu netral secara ekonomi. Hubungan itu menghasilkan pertumbuhan sekaligus konsentrasi kekayaan.

Konsentrasi tersebut kemudian melahirkan struktur ekonomi yang rentan. Perusahaan yang tumbuh karena perlindungan negara dapat terlihat sangat besar selama lingkungan politik dan ekonomi mendukungnya. Namun, ketika krisis datang dan perlindungan dicabut, kelemahan fundamental perusahaan dapat muncul dengan cepat. Karena sebagian konglomerasi memiliki hubungan dengan perbankan, proyek negara, dan jaringan keluarga penguasa, gangguan pada satu bagian sistem dapat menyebar ke bagian lain.

Krisis Asia 1997–1998 memperlihatkan kerentanan tersebut dengan keras. Ketika rupiah jatuh dan sektor perbankan mengalami tekanan berat, pemerintah Indonesia masuk ke dalam program penyesuaian dengan IMF. Salah satu tuntutan reformasi adalah penghapusan monopoli dan berbagai fasilitas khusus yang dinilai menghambat kompetisi. Dalam Letter of Intent Juli 1998, misalnya, pemerintah Indonesia mencantumkan penghapusan BPPC dan sejumlah kebijakan untuk membuka kompetisi di berbagai sektor.

World Bank juga mencatat bahwa dalam perundingan dengan IMF, Soeharto menolak atau menahan sejumlah langkah yang menyentuh subsidi, monopoli, serta fasilitas pajak dan kredit yang berkaitan dengan proyek-proyek besar yang dikendalikan keluarga dan kelompok dekatnya. Ketegangan tersebut ikut memperlambat pelaksanaan sejumlah bagian program reformasi.

Fakta tersebut penting karena menunjukkan bahwa krisis ekonomi 1998 bukan sekadar krisis nilai tukar. Krisis itu juga menjadi krisis atas model hubungan antara negara dan kapital. Ketika pemerintah dipaksa membuka pasar dan mencabut hak istimewa, persoalannya bukan lagi hanya bagaimana menyelamatkan rupiah atau bank, tetapi juga bagaimana membongkar struktur ekonomi yang selama puluhan tahun dibangun melalui hubungan dekat antara penguasa dan kelompok usaha.

Perubahan itu menjelaskan mengapa kejatuhan Soeharto pada Mei 1998 tidak otomatis menghapus kekuatan ekonomi kelompok lama. Kekuasaan politik dapat berganti lebih cepat daripada kepemilikan aset, jaringan bisnis, hubungan perusahaan, dan akumulasi modal. Sebagian kelompok usaha memang runtuh atau mengalami restrukturisasi, tetapi sebagian lainnya mampu beradaptasi dengan sistem politik baru. Kajian tentang oligarki Indonesia setelah Reformasi bahkan menunjukkan bahwa perubahan rezim tidak serta-merta menghapus struktur ekonomi-politik yang terbentuk pada masa sebelumnya.

Karena itu, Reformasi tidak dapat dipahami hanya sebagai pergantian presiden dari Soeharto kepada Habibie. Reformasi juga merupakan usaha membongkar hubungan patronase yang telah mengakar dalam negara dan ekonomi. Persoalannya kemudian jauh lebih sulit: bagaimana membangun pasar yang kompetitif tanpa menghancurkan kapasitas negara, bagaimana menarik negara dari bisnis tanpa membuatnya kehilangan kemampuan mengatur kepentingan publik, serta bagaimana memastikan kebijakan ekonomi tidak kembali menjadi instrumen distribusi keuntungan kepada kelompok yang dekat dengan kekuasaan.

Warisan Orde Baru dalam bidang ekonomi akhirnya bersifat ganda. Di satu sisi, Indonesia memasuki era industrialisasi, pembangunan infrastruktur, ekspansi pendidikan, peningkatan produksi pertanian, serta integrasi yang lebih kuat dengan ekonomi global. Di sisi lain, proses tersebut berjalan dalam struktur politik yang membatasi kompetisi dan menciptakan hubungan istimewa antara negara, keluarga penguasa, birokrasi, militer, dan konglomerasi. Pertumbuhan ekonomi tidak dengan sendirinya menghasilkan tata ekonomi yang adil atau institusi yang transparan.

Karena itu, istilah KKN—korupsi, kolusi, dan nepotisme—tidak muncul dari ruang kosong pada akhir 1990-an. Istilah tersebut merupakan akumulasi kritik terhadap cara kekuasaan dan sumber daya ekonomi didistribusikan selama Orde Baru. Ketika masyarakat melihat bahwa jabatan politik, akses terhadap negara, proyek pembangunan, konsesi, dan kepemilikan bisnis dapat bertemu dalam jaringan yang sama, legitimasi pemerintahan ikut dipertanyakan. Krisis ekonomi 1997 kemudian membuat persoalan yang sebelumnya tersebar muncul secara bersamaan.

Krisis tersebut akhirnya membuka pertanyaan yang lebih besar daripada nasib sebuah keluarga atau beberapa perusahaan. Apakah pembangunan yang bergantung pada kedekatan dengan kekuasaan dapat bertahan ketika legitimasi politik runtuh? Apakah pertumbuhan ekonomi cukup mempertahankan sebuah rezim jika distribusi kesempatan ekonomi dianggap semakin tidak adil? Dan ketika negara gagal membedakan kepentingan publik dari kepentingan kelompok yang dekat dengan penguasa, seberapa lama kepercayaan masyarakat dapat dipertahankan?

Pertanyaan-pertanyaan itu membawa sejarah Orde Baru menuju fase yang lebih menentukan. Setelah puluhan tahun stabilitas politik dibangun melalui kontrol negara, sementara ekonomi berkembang melalui kombinasi perencanaan, investasi, proteksi, dan patronase, krisis 1997 menguji seluruh bangunan tersebut sekaligus. Yang runtuh kemudian bukan hanya nilai tukar dan sejumlah perusahaan, tetapi perlahan keyakinan bahwa stabilitas ekonomi dapat terus dipisahkan dari persoalan korupsi, kolusi, nepotisme, dan distribusi kekuasaan.

KKN dan Krisis Legitimasi Mengapa Kritik terhadap Orde Baru Membesar

Selama lebih dari tiga dekade, Orde Baru membangun legitimasi melalui satu narasi utama: negara membutuhkan stabilitas agar pembangunan dapat berjalan. Pertumbuhan ekonomi, pembangunan jalan, sekolah, bendungan, irigasi, industrialisasi, serta penurunan kemiskinan menjadi bagian penting dari keberhasilan yang diklaim pemerintah. Persoalan semakin sulit disembunyikan memasuki dekade 1990-an. Kekuasaan politik semakin terpusat, hubungan keluarga penguasa dengan dunia usaha semakin luas, lembaga pengawasan tidak berkembang sebanding dengan besarnya kekuasaan eksekutif, dan praktik yang kemudian dikenal luas sebagai KKN—korupsi, kolusi, dan nepotisme—menjadi bahasa publik untuk menjelaskan ketimpangan antara kewenangan negara dan akuntabilitasnya.

KKN bukan sekadar istilah yang muncul menjelang kejatuhan Soeharto. Istilah itu menjadi ringkasan dari akumulasi persoalan institusional yang berlangsung selama Orde Baru. World Bank mencatat bahwa pada periode 1987–1997 korupsi dan cronyism berkembang bersamaan dengan meningkatnya konsentrasi keuntungan ekonomi pada kelompok yang memiliki hubungan dengan elite politik. Pada 1990-an, persepsi bahwa deregulasi dan pertumbuhan ekonomi terutama menguntungkan kelompok yang dekat dengan kekuasaan juga semakin kuat.

Keberhasilan pembangunan Orde Baru tidak tepat jika seluruhnya dikaitkan dengan korupsi atau kedekatan dengan penguasa. Indonesia mengalami transformasi ekonomi yang nyata. Pemerintah berhasil mempertahankan stabilitas makroekonomi dalam periode panjang, meningkatkan produksi pertanian, memperluas pendidikan dasar, membangun infrastruktur, dan mengembangkan basis industri. World Bank menilai Orde Baru memiliki keberhasilan penting dalam pertumbuhan ekonomi dan pengurangan kemiskinan. Keberhasilan tersebut berlangsung bersama pelemahan institusi yang seharusnya mengontrol kekuasaan.

Kritik terhadap KKN memperoleh makna politik dari hubungan tersebut. Korupsi tidak hanya dipahami sebagai pencurian uang negara. Kolusi tidak hanya berarti persekongkolan antarpejabat dan pengusaha. Nepotisme tidak hanya berarti memberikan jabatan kepada anggota keluarga. Ketiganya dipahami sebagai satu pola hubungan yang membuat akses terhadap negara tidak terbuka secara setara. Orang yang memiliki kedekatan dengan pusat kekuasaan dapat memperoleh keuntungan yang sulit diperoleh kelompok lain, sementara institusi yang seharusnya menguji keputusan tersebut tidak memiliki independensi yang memadai.

Sistem politik Orde Baru menyediakan lingkungan yang memungkinkan pola tersebut bertahan. Presiden mempunyai posisi sangat dominan dalam menentukan arah pemerintahan. Golkar menguasai arena elektoral selama beberapa dekade. ABRI mempunyai peran politik melalui doktrin Dwifungsi. Birokrasi berada dalam jaringan politik negara. Pers menghadapi pembatasan. Parlemen tidak berkembang sebagai oposisi yang efektif. Pengadilan dan lembaga penegak hukum juga tidak memiliki tingkat independensi seperti yang diharapkan dalam sistem demokrasi konstitusional. Jalur pengawasan yang berada dalam pengaruh rezim membuat koreksi terhadap penyalahgunaan kekuasaan menjadi sangat terbatas.

Persoalan KKN berkaitan erat dengan institutional accountability. Sebuah negara dapat memiliki banyak lembaga, undang-undang, prosedur administratif, dan mekanisme pemilihan umum, tetapi semuanya kehilangan fungsi pengawasan apabila pusat kekuasaan dapat mengendalikan hampir seluruh jalur keputusan. World Bank menilai korupsi yang tinggi bukan hanya merugikan keuangan publik, tetapi juga melemahkan kemampuan negara menyediakan layanan, meningkatkan risiko ekonomi, merusak kredibilitas institusi, dan menggerus legitimasi negara di mata masyarakat.

Krisis legitimasi Orde Baru berkembang secara bertahap. Pada masa awal Orde Baru, sebagian masyarakat menerima pembatasan politik karena negara berhasil menciptakan stabilitas setelah kekacauan politik dan ekonomi pertengahan 1960-an. Pertumbuhan ekonomi kemudian memperkuat legitimasi kinerja atau performance legitimacy. Pemerintah meminta masyarakat melihat hasil pembangunan sebagai ukuran keberhasilan pemerintahan. Pertumbuhan dan ketertiban menjadi dasar untuk mempertahankan pembatasan politik dengan alasan stabilitas merupakan prasyarat pembangunan.

Distribusi kesempatan ekonomi mulai menjadi persoalan politik. Pertumbuhan ekonomi tidak otomatis menghasilkan rasa keadilan. Proyek besar, konsesi, monopoli, kredit, jabatan, dan peluang usaha dipandang terkonsentrasi pada kelompok tertentu. Keberhasilan makroekonomi kemudian kehilangan sebagian daya legitimasinya. Masyarakat tidak hanya bertanya apakah negara menghasilkan pertumbuhan, tetapi juga siapa yang paling banyak memperoleh manfaat dari pertumbuhan tersebut.

Keluarga presiden tampil sebagai kekuatan ekonomi di berbagai sektor. Perusahaan yang terkait dengan anak-anak Soeharto berkembang, sementara sejumlah pengusaha dekat kekuasaan menguasai bagian penting dari perekonomian. Hubungan tersebut menjadi persoalan politik ketika kebijakan negara memberikan perlakuan khusus kepada perusahaan tertentu. Dalam persepsi publik, kekayaan tidak lagi sekadar hasil kemampuan bisnis, tetapi dapat menjadi konsekuensi dari kedekatan dengan penguasa.

Mekanisme politik tidak menyediakan kompetisi yang cukup untuk mengoreksi persoalan tersebut. Pemilu berlangsung secara berkala, tetapi arena politik dibentuk sedemikian rupa sehingga Golkar terus memenangkan pemilu dan Soeharto terus memperoleh dukungan MPR. Pemilu 1997 kembali menghasilkan kemenangan besar Golkar. Setahun kemudian, saat krisis sudah menghantam perekonomian, MPR masih memilih Soeharto untuk masa jabatan ketujuh pada 10 Maret 1998. Cambridge mencatat bahwa tidak ada kandidat lain yang diajukan dalam proses tersebut dan Soeharto kembali disahkan secara aklamasi oleh MPR yang didominasi pendukungnya.

Legitimasi formal dan legitimasi sosial semakin berjarak. Secara konstitusional, Soeharto terpilih melalui mekanisme MPR yang berlaku saat itu. Secara formal, pemerintahan masih mempunyai dasar hukum. Di luar gedung parlemen, legitimasi politiknya mulai mengalami erosi. Masyarakat menghadapi krisis ekonomi dan melihat proses politik tetap menghasilkan penguasa yang sama. Mekanisme konstitusional tersebut semakin sulit meyakinkan publik bahwa negara mampu memperbaiki dirinya sendiri.

Krisis ekonomi Asia 1997 mengubah perhitungan politik. Rupiah mengalami kejatuhan tajam, perusahaan menghadapi beban utang dalam valuta asing, perbankan mengalami krisis, inflasi meningkat, pengangguran melonjak, dan modal keluar dari Indonesia. World Bank mencatat bahwa pada pertengahan 1998 nilai rupiah telah jatuh sekitar 80 persen. Inflasi melonjak, pasar saham kehilangan nilai besar, sementara investor dan modal meninggalkan Indonesia.

Legitimasi berbasis kinerja kehilangan fondasinya. Pemerintah yang selama bertahun-tahun membangun citra sebagai pengelola stabilitas ekonomi menghadapi pertanyaan mengapa sistem yang tampak kokoh dapat runtuh begitu cepat. Krisis menghantam pendapatan rumah tangga dan neraca perusahaan. Kepercayaan terhadap kemampuan pemerintah ikut terkikis.

Krisis ekonomi memperkuat hubungan KKN dalam persepsi publik. Pemerintah meminta masyarakat menanggung konsekuensi krisis melalui kenaikan harga, pengurangan subsidi, pengangguran, dan ketidakpastian ekonomi. Perlakuan khusus yang diterima kelompok dekat kekuasaan semakin sulit diterima. Kebijakan yang sebelumnya mungkin diterima sebagai bagian dari pembangunan mulai dipandang sebagai bukti bahwa biaya krisis tidak ditanggung secara adil.

Respons pemerintah terhadap krisis tidak selalu konsisten. Indonesia masuk ke dalam program bantuan internasional yang melibatkan IMF dan lembaga keuangan internasional lainnya. Reformasi ekonomi menuntut restrukturisasi perbankan, penghapusan sejumlah monopoli, pembukaan kompetisi, dan perubahan tata kelola ekonomi. Tekanan politik untuk melindungi kepentingan keluarga dan kroni yang selama ini menikmati posisi istimewa tetap muncul. World Bank mencatat bahwa perubahan kebijakan yang berulang selama krisis memperburuk kepercayaan pasar karena dipersepsikan berkaitan dengan perlindungan terhadap kepentingan keluarga dan kelompok dekat Soeharto.

Kepercayaan terhadap pemerintah memiliki konsekuensi yang lebih luas daripada persoalan ekonomi. Dalam negara yang sangat terpusat, keputusan presiden mempunyai bobot luar biasa besar. Investor, masyarakat, dan elite ekonomi membutuhkan keputusan pemerintah yang konsisten dan dapat diprediksi. Sistem dengan lembaga pengimbang yang kuat masih memiliki prosedur untuk mengelola perubahan kepemimpinan. Sistem yang sangat dipersonalisasi menghadapi risiko lebih besar karena krisis terhadap figur pemimpin dapat berubah menjadi krisis terhadap keseluruhan sistem.

Krisis 1997–1998 bukan sekadar resesi ekonomi. Orde Baru memperoleh penerimaan melalui kombinasi stabilitas, pertumbuhan, kontrol politik, dan kemampuan negara mengelola konflik. Pertumbuhan runtuh, stabilitas sosial terganggu, dan kontrol politik semakin dipandang sebagai sumber masalah. Empat fondasi tersebut tidak lagi saling memperkuat.

Mahasiswa menjadi salah satu kelompok yang paling terbuka mengartikulasikan tuntutan perubahan. Tuntutan awal berkaitan dengan harga, reformasi ekonomi, dan penolakan terhadap praktik KKN. Agenda tersebut berkembang menjadi tuntutan reformasi pemerintahan, perubahan konstitusional, penghapusan Dwifungsi ABRI, pemberantasan KKN, dan pengunduran diri Soeharto. World Bank mencatat bahwa slogan KKN menjadi salah satu seruan utama demonstran Reformasi untuk menggambarkan persoalan yang mereka hadapi.

Bahasa politik masyarakat mengalami perubahan. Pada masa awal Orde Baru, kritik terhadap pemerintah sering diperlakukan sebagai ancaman terhadap stabilitas. Pada 1998, kritik terhadap pemerintah semakin dipahami sebagai tuntutan untuk menyelamatkan negara. Istilah “reformasi” menjadi penting karena tuntutan tersebut tidak semata-mata meminta pergantian pejabat. Masyarakat menuntut perubahan terhadap struktur yang memungkinkan kekuasaan terpusat terlalu lama dan terlalu sedikit diawasi.

KKN menjadi simbol dari persoalan tersebut karena menghubungkan politik dan ekonomi. Korupsi menggambarkan penyalahgunaan kekuasaan untuk memperoleh keuntungan. Kolusi menggambarkan hubungan tertutup antara pejabat dan kelompok usaha atau kepentingan tertentu. Nepotisme menggambarkan penggunaan kekuasaan untuk menguntungkan keluarga dan lingkaran dekat. Ketiganya memiliki bentuk berbeda, tetapi bertemu pada satu persoalan: negara tidak lagi dipandang sepenuhnya bekerja berdasarkan kepentingan publik dan aturan yang berlaku umum.

Kritik terhadap KKN tidak dapat direduksi menjadi kecemburuan sosial terhadap orang kaya. Kritik tersebut memiliki dimensi institusional. Masyarakat mempertanyakan mengapa hukum tidak berlaku dengan kekuatan yang sama, mengapa akses ekonomi tidak terbuka secara setara, mengapa perusahaan tertentu memperoleh keistimewaan, mengapa keluarga penguasa dapat mengembangkan bisnis dalam skala besar, dan mengapa parlemen serta lembaga hukum tidak mampu melakukan koreksi secara efektif.

Krisis legitimasi berkembang cepat karena Orde Baru telah membangun sistem yang terlalu bergantung pada figur Soeharto. Dalam keadaan normal, rezim dapat menyerap kritik melalui perubahan kebijakan, pergantian pejabat, atau kompromi politik. Mekanisme politik yang cukup kuat untuk melakukan pergantian kepemimpinan secara kompetitif tidak tersedia. Oposisi tidak memiliki jalur untuk mengambil alih pemerintahan melalui pemilu. Ketika legitimasi Soeharto merosot, sistem tidak memiliki jalur normal untuk melakukan koreksi.

Krisis bergerak dari ekonomi ke politik dan kemudian ke persoalan keamanan. Demonstrasi mahasiswa meluas. Konflik terjadi di berbagai tempat. Kerusuhan Mei 1998 menimbulkan korban jiwa dan kehancuran besar. Warga Tionghoa-Indonesia menjadi sasaran kekerasan dan penjarahan dalam skala mengerikan. World Bank mencatat bahwa kekerasan Mei 1998 meninggalkan trauma mendalam, khususnya bagi komunitas Tionghoa-Indonesia yang menjadi sasaran serangan, penjarahan, pembakaran, kekerasan fisik, dan kekerasan seksual.

Demonstrasi mahasiswa, krisis ekonomi, kerusuhan, konflik elite, dan keputusan Soeharto mengundurkan diri merupakan rangkaian faktor yang saling berkaitan. Tidak satu faktor pun dapat menjelaskan seluruh kejatuhan Orde Baru. Reformasi 1998 merupakan hasil akumulasi tekanan yang bertemu dalam waktu relatif singkat: krisis ekonomi, hilangnya kepercayaan publik, konflik elite, gerakan mahasiswa, melemahnya dukungan politik, tekanan internasional, serta kegagalan pemerintah memulihkan legitimasi.

KKN menjadi lebih dari sekadar slogan demonstrasi. Ia menjadi diagnosis masyarakat terhadap cara kekuasaan bekerja. Korupsi, kolusi, dan nepotisme tidak hanya dipersoalkan sebagai perilaku individu, tetapi sebagai struktur hubungan antara kekuasaan politik dan distribusi sumber daya. Kritik tersebut menjelaskan mengapa pergantian presiden saja tidak dianggap cukup. Reformasi harus menyentuh institusi, hukum, militer, partai politik, media, birokrasi, pemilu, dan hubungan negara dengan dunia usaha.

Membongkar rezim jauh lebih mudah daripada membongkar jaringan kepentingan yang telah tumbuh di dalamnya. Kajian politik pasca-Soeharto menunjukkan bahwa jaringan lama tidak lenyap seluruhnya. Sebagian terpecah dan masuk ke partai politik, birokrasi, pemerintahan daerah, dunia usaha, serta arena politik baru. Pemberantasan KKN menjadi agenda Reformasi yang jauh lebih sulit daripada sekadar mengganti seorang presiden.

Reformasi harus dipahami sebagai proses, bukan satu hari. Pengunduran diri Soeharto pada 21 Mei 1998 mengakhiri kekuasaan personal yang telah berlangsung lebih dari tiga dekade. Pertanyaan tentang bagaimana negara dikelola, bagaimana kekayaan politik dan ekonomi didistribusikan, bagaimana hukum bekerja, dan bagaimana kekuasaan diawasi tetap terbuka.

Krisis legitimasi Orde Baru bukan semata-mata akibat masyarakat tiba-tiba kehilangan kesabaran. Krisis tersebut merupakan hasil benturan antara sistem politik yang sangat terpusat dan masyarakat yang mengalami perubahan sosial-ekonomi cukup besar. Pendidikan berkembang, kelas menengah bertambah, akses informasi meningkat, sektor bisnis meluas, dan masyarakat semakin mengenal gagasan tentang hak politik serta pemerintahan yang akuntabel. Kapasitas sosial masyarakat berkembang lebih cepat daripada kemampuan institusi politik untuk beradaptasi. Ketegangan pun semakin sulit dikelola.

Orde Baru menghadapi paradoks yang dibangunnya sendiri. Pembangunan menciptakan masyarakat yang lebih terdidik dan lebih terhubung, tetapi sistem politik tetap mempertahankan kontrol yang ketat. Pertumbuhan ekonomi menciptakan kelompok usaha dan kelas menengah baru, tetapi distribusi kesempatan ekonomi dipandang semakin dekat dengan jaringan kekuasaan. Modernisasi negara memperluas kapasitas birokrasi, tetapi mekanisme akuntabilitas tidak berkembang dengan kekuatan yang sama. Krisis membuat kontradiksi tersebut tidak lagi dapat ditutup oleh keberhasilan pembangunan.

Pada Mei 1998, persoalannya bukan lagi apakah Orde Baru mampu bertahan menghadapi demonstrasi. Pertanyaan yang lebih mendasar adalah apakah rezim masih mempunyai legitimasi untuk memerintah. Kepercayaan publik runtuh, dukungan elite terpecah, ekonomi mengalami kehancuran, dan jalan keluar institusional tidak tersedia. Stabilitas yang selama puluhan tahun menjadi dasar kekuasaan justru berubah menjadi beban. Sistem yang terlalu lama dibangun di sekitar satu pusat kekuasaan kesulitan menemukan mekanisme damai untuk melakukan koreksi.

Krisis KKN menjadi salah satu pintu masuk penting untuk memahami keruntuhan Orde Baru. Stabilitas tanpa akuntabilitas memiliki batas. Pertumbuhan tanpa pemerataan kesempatan dapat kehilangan legitimasi. Kekuasaan yang terlalu lama tidak diawasi dapat membangun jaringan kepentingan yang justru menghambat dirinya sendiri saat krisis datang.

Indonesia setelah 1997–1998 tidak lagi hanya menghadapi pertanyaan tentang pemulihan ekonomi. Negara memasuki pertanyaan yang lebih fundamental: bagaimana membangun kembali demokrasi setelah tiga dekade pemerintahan yang sangat terpusat. Gerakan mahasiswa, tekanan masyarakat sipil, perubahan politik elite, dan akhirnya pengunduran diri Soeharto pada 21 Mei 1998 membuka fase Reformasi sekaligus mengakhiri Orde Baru.

Bersambung.